關 鍵 詞社會政策概念/發展脈絡/作為社會行動/作為學術研究
近年來，隨著民生問題逐漸成為全民關註的熱點話題之壹，有關社會政策的討論和研究如火如荼，蓬勃開展，社會政策這個術語更是常常見諸報端。然而綜觀文獻，我們會發現，社會政策是壹個被廣泛運用但又缺乏公認定義的概念，學者們對社會政策的範疇及其制定和實施過程總是見仁見智，眾說紛紜。許多研究或學習相關科學的學者、學生也許可以列舉哪些政策屬於社會政策，或辨別某項具體的政策是否屬於社會政策，但是如果要回答社會政策是什麽，許多人卻可能會面露難色。
本文旨在對社會政策的概念進行深入辨析，以加深對社會政策內涵的理解。作者將從“經”和“緯”兩條線來分別梳理社會政策概念的發展脈絡、基本內涵和主要爭議。在經向上，作者描述了社會政策概念及其內涵的演進過程；在緯向上，作者分別從學術研究和社會行動兩個層面來剖析社會政策概念的涵義，以期厘清主要的學術爭議。
壹、社會政策概念的發展脈絡
社會政策是歷史的產物，而不是邏輯的產物（Alcock, 1999）。今天許多術語和理念都是對過去的響應或發展，回顧和剖析這種演進過程是我們理解並弄清這些術語的壹種重要方式。
（壹）社會政策的緣起
壹般認為，最早提出社會政策概念的人是19世紀德國社會政策學會（Verein Fur Sozialpolitik）的骨幹成員之壹瓦格納（Adolph Wagner, 1835－1917）。他在1891年發表的論文中把社會政策定義為“運用立法和行政的手段，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策”（曾繁正，1998: 165）。當時德國社會收入分配不公加劇，貧困人口增加，導致勞資矛盾十分尖銳，瓦格納及其歷史學派的同仁認為這些不符合倫理道德的社會問題在相當大程度上是自由競爭帶來的，因此他們建議，國家應該加強對生產、分配和消費等經濟過程的幹預，運用立法和行政手段來調節財產所得和勞動所得之間的分配不均問題。
顯然，瓦格納筆下的社會政策概念充滿了政治經濟學的色彩，這和他作為歷史學派代表人物之壹的角色壹脈相承。他把社會政策看作與財政政策、租稅政策平行的公***政策。與今天的社會政策概念相比，他的概念更多強調國家對社會的控制，而不是公民福利的提升。不過，需要指出的是，歷史學派對社會政策發展的最大貢獻不在於提出社會政策概念，而在於他們提出的國家幹預經濟和社會生活的主張成為19世紀德國俾斯麥政府率先建立社會保險制度的思想基礎，從而促進了以社會保障制度為核心內容的社會政策的發展。
（二）社會行政階段
總的來說，該階段社會政策的發展深受費邊福利國家主義（Fabian welfare statism）的影響。費邊主義者認為，國家和政府是社會福利和社會服務的主要承擔者；為了解決社會問題和需求，政府應該通過政策幹預為市民提供那些市場無法滿足的援助和保護。這種思想成為戰後20年福利國家形成的理論基礎，也是該階段有關社會政策學術研究和政治爭論的主題。福利國家藍圖的設計師、被人譽為“福利國家之父”的貝弗裏奇就深受費邊主義思想的影響。
正是在這樣的意識形態支配下，社會政策的教學主要集中於如何管理福利，其目的是為了配合社會工作者以及其他專業人士的需要，把他們訓練為福利服務的提供者。同樣，社會政策的研究主要集中於社會需求的度量上，特別是貧困和其他社會問題的度量，以便為政府幹預的合理性提供證明（Alcock et al., 2003: 5）。所以，該階段社會政策研究和教育的重點都是社會行政，有關社會政策的課程被稱為“社會行政”，而且社會行政和社會政策這兩個術語常常被互換使用，特別是英國的社會政策大師蒂特姆斯（R. M. Titmuss）。
我們先來看兩位英國社會政策鼻祖——馬歇爾和蒂特姆斯——是如何來定義社會政策的。馬歇爾在其《社會政策》壹書中把社會政策定義為“關於政府行動的政策，即政府通過向市民提供服務或收入，從而對他們的福利產生直接的影響。所以，社會政策的核心內容包括社會保險、公***（國家）救助、健康和福利服務以及住房政策”（Marshall, 1965: 7）。顯然，在他看來，社會政策的主要研究對象就是廣義的社會服務，這種定義方式完全契合社會行政的內涵。
蒂特姆斯對這種只把社會服務作為社會政策研究對象的觀點提出了挑戰，他認為，所有為了滿足某些個人需求和／或為了服務廣泛社會利益的集體幹預大致可分為三大類：社會福利、財政福利（fiscal welfare）和職業福利（occupational welfare）（Titmuss, 1964: 42）。這裏的社會福利就是指社會服務，或那些“直接公***服務（如教育和健康照料）和直接現金給付（如退休金和救助金）”。財政福利指具有明確社會目標的特別減稅和退稅措施，如在許多發達國家，凡市民參加慈善捐款、社會保險或撫養子女等都能獲得所得稅減免，從而增加凈可支配收入。蒂特姆斯把它看成是壹種轉移支付（transfer payment）。職業福利，也稱為附帶福利（fringe benefit），指與就業或繳費記錄有關的由企業提供的各種內部福利，可以現金或實物形式支付，常常由政府依法強制實施，如企業補充醫療和補充養老保險、子女教育和住房補助、有薪假期等等。蒂特姆斯認為，社會福利只是社會政策的“冰山壹角”或露出水面的部分，而財政福利和職業福利則是“社會政策冰山的水下部分”，在社會政策中占主體地位（Titmuss, 1968: 192－193），這是他竭力反對馬歇爾之觀點的理由。
雖然許多人曾懷疑從如此寬泛的角度來定義福利是否恰當，但如今政策研究者、政策分析家以及決策者自身都認識到，每類政策都對市民福利產生重要影響，而且大量證據表明，在過去的幾十年中，財政福利和職業福利的增長至少和傳統的社會開支的增長壹樣快（Gilbert & Terrell, 2003: 66－67）。蒂特姆斯之社會政策理論的貢獻在於把社會行政轉變為對社會政策的分析研究，並著力探索和解釋國家權力是為何以及如何影響各種類型的財政、福利和環境資源的社會分配的。
相對來說，美國學者對社會政策的定義似乎更為寬泛。他們把社會政策看成是“社會的”政策，而不只是“社會福利的”政策。吉爾認為，社會政策體系是生活方式的指導原則，它的發展動力來自人類基本的感覺性需求。社會政策體系通過壹系列制度過程及相關作用進行運作，並形成壹些與生活方式相聯系的結果變量（Gil, 1992: 24－25）。顯然，與他人的定義不同，吉爾認為，社會政策不是單壹的（social policy），而是組合的（social polices），即社會政策體系，盡管這些社會政策之間的關系不壹定十分緊密。通過對已有文獻的綜合評述，吉爾看到了學者們在界定社會政策過程中所表現出來的不確定性和局限性，他試圖跳出這種定義上的困境，高屋建瓴地從中抽象出壹個放之四海而皆準的社會政策體系模型。吉爾提出，之所以能這樣做是因為，“雖然政策在形式、目標和範疇上存在差異，但所有社會政策皆要直接或間接地處理同壹領域，通過同壹社會存在（societal existence）過程來運作”（Gil, 1992: 20）。也就是說，經濟、就業、健康、教育和經濟保障、住房、交通和稅收等各種形形色色的政策會對***同的基本領域產生影響，並涉及相同的過程。社會政策體系模型應該辨析所有社會政策的關鍵變量，幫助分析具體的社會政策、政策體系及其後果，並幫助制定其他政策和政策體系。
吉爾的定義在壹定程度上得到了美國社會政策學界以及社工界的認可，如美國《社會工作詞典》中把社會政策定義為：“壹個社會的活動和原則，它們指導社會如何幹預和協調其中個人、團體、社區和社會制度之間的關系。這些原則和活動是該社會之價值觀和習慣作用的結果，並在很大程度上決定了資源的分配方式及其人民的福祉水平。所以，社會政策既包括由政府、誌願組織和壹般大眾所提供的教育、健康照料、犯罪和矯治、經濟保障以及社會福利領域的計劃和項目，也包括那些給人帶來社會報酬和社會約束① 的社會觀點”（Barker, 1999: 335）。
另外壹位美國社會政策教授艾特迪斯（D. S. Iatridis）對社會政策的定義與吉爾的異曲同工。他在《社會政策：社會發展和人類服務的制度背景》壹書中指出：“社會政策作為壹個領域，是與整個社會的基本狀況及其發展、人類與環境的關系問題以及個人的福祉相聯系的。雖然社會政策著眼於宏觀層次，但是許多社會政策是從與社會科學相關聯的個人、群體、社區的行為中派生出來的。這是壹個強調在社會的制度和結構因素之間以及整個人口和個人之間進行合作和分擔責任的領域。社會政策是改變基本的社會關系和社會形象，改進全體人民、社會階級和個人的生活條件和生活方式的***同的工具”。所以，他將社會政策定義為“向全體人民提供公民權利的媒介物”（Iatridis, 1994: 11）。
顯然，美國學者筆下的社會政策儼然成為壹個無所不包的“百寶錦囊”，只要是涉及人的基本需求的制度，都可能成為社會政策的壹部分。社會政策不僅限於福利國家和社會服務。也許是因為這個緣故，美國的社會工作課程設置中有關社會服務政策方面課程的名稱和歐洲略有不同，在美國通常稱之為“社會福利政策”（social welfare policy），而在歐洲則稱之為“社會政策”。
（三）社會政策階段
20世紀70年代以後，國家福利受到諸多新思潮的挑戰。盡管各種思潮的意識形態和出發點各不相同，但它們都在試圖回答***同的核心議題，即國家是否要推行福利以及國家為什麽要推行福利。顯然，這不止是社會行政問題，而是政治和意識形態問題。也就是說，除了前壹階段占主導地位的社會行政主題，即對社會福利和社會服務如何運作的分析外，社會政策的研究範圍被進壹步拓展到政治和意識形態領域（Alcock et al., 2003: 7），還要界定政府幹預的界限和範圍以及公***行動與市場機制的界限，換言之就是，政府、家庭、市場和誌願組織（公民社會）等各自發揮什麽樣的作用問題。這就是社會政策的最基本問題。與此相適應，社會政策開始吸納經濟學、政治學和系統科學等學科的理論知識和方法，並逐漸演變成為壹門獨立的應用社會科學（唐鈞，2004）。因此，在1987年的年會上，英國社會行政學會同意將其名稱更改為社會政策學會。同時，相關系科的學科名稱也從社會行政轉為社會政策。這是社會政策學科突破原來的費邊主義限制的重要標誌。
在意識形態領域，國家幹預和市場力量究竟應該如何平衡壹直是壹個爭論不休而且沒有定論的課題。眾所周知，社會政策是國家幹預的重要形式之壹，具有再分配的功能，但社會政策對社會分配的幹預達到何種程度方為合適？對此學界很難找到壹致的觀點，如20世紀80年代以來，學者們對社會政策之再分配結果的理解發生了很多變化（王卓祺、雅倫·獲加，1998）。
在傳統的社會行政中，社會政策主要涉及資源分配問題，即如何通過稅收和轉移支付政策來有效解決市民特別是低收入人群的福利需求。因此，社會政策關註提供服務或收入保障，這是福利國家的主要內容。及至20世紀80年代，社會政策被理解為決定不同社會群體的資源、地位及權力的再分配機制。提出這種觀點的理由是，雖然以資源分配為導向的政府幹預可以解決貧窮問題，但不壹定達致社會平等。根據馬歇爾的公民權理論，現代公民身份是壹個從民事權利逐漸拓展到政治權利和社會權利的演進過程（Marshall, 1964）。而現代社會權利，除了保障基本福利需求外，還包括更為重要的社會參與權。如果社會政策所分配的社會資源只是集中於社會消費層次，它針對的分配結果可能只是基本需要的滿足，而不包括社會參與的實現。也就是說，面向貧困的物質救濟可能只是滿足社會福利或社會資源部分，但不能解決貧困者所面臨的社會排斥問題，即他們長期與社會脫節，不能履行其公民義務的問題。因此，政府要拓寬幹預範圍和加強幹預力度（包括幹預市場及社會），促進公民在資源、地位及權力分配上的平等。這種政策目標的動力是追求各種社會平等（性別、種族、年齡、能力、階級及教育等）的理想和意識形態。
由石油危機引發的財政危機和20世紀90年代日益明顯的經濟全球化趨勢促使西方學者對社會政策的審視跳出原有的社會層面，開始著眼於社會政策與經濟政策的關系（王卓祺、雅倫·獲加，1998）。在傳統意義上，社會政策被用來解決發展過程中出現的社會民生問題，因而被看成是為經濟發展“收拾殘局”的工具，即經濟政策的附屬品。由於其再分配功能是將資源從生產性領域轉向非生產性領域，因而會減少生產性投資，對經濟發展產生負面影響。那些經濟不景氣的高福利國家常常受到這樣的責難：社會開支膨脹拖垮經濟。所以，社會政策和經濟政策之間往往被認為是水火難容的關系。而90年代以後，很多國際組織、政府及社會政策研究者對以往所認為的社會政策對經濟只產生消極作用的觀點提出不同的看法。他們認為社會政策既有再分配的功能，也有社會投資的功能。如同教育、衛生事業壹樣，社會政策具有幫助人們實現潛能的作用，是對社會資本和人力資本的投資，因而社會政策也是生產力要素之壹（對勞動力的投資）。社會政策與經濟政策不再被認為是相互對立的，而是可以相互融合的。例如，社會政策與勞動力市場密切配合，可以***同提高社會生產力水平和促進經濟發展，而相應的，經濟的增長也應該考慮到其對社會穩定和社會凝聚力的影響（梁祖彬，2004）。
從上述的分析可以看出，該階段的社會政策概念呈現以下特征：首先，社會政策跳出國家福利模式，不僅著眼於公***服務，而且著眼於政府和其他福利提供者之間的夥伴關系，以及著眼於政府作為補貼者以及其他機構之行動的管制者的作用。其次，社會政策跳出提供者視角，不僅著眼於誰提供福利服務的問題，而且著眼於考察誰使用這些福利、誰從中獲益以及這些福利的資格如何確定等問題。第三，社會政策跳出通過再分配的福利提供方式，不僅著眼於福利服務的消費，而且著眼於政策幹預如何影響壹個社會的投資和生產以及財富和權力的首次分配。這些改變將進壹步加強社會政策和其他同類學科如社會學、經濟學、政治學和法律學之間的重疊和協作。而正是這種多學科的靈活性構成了社會政策研究的核心特征以及在學術研究上的重要性和優勢。