如何界定非營利性設施用地

李煒吳永高編者按《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》明確:“嚴格控制劃撥用地範圍，逐步實行經營性基礎設施用地有償使用。”《2005年國土資源工作要點》要求，經營性基礎設施用地逐步實行有償使用，上半年提出建議和措施，下半年下發試行。為了促進經營性基礎設施用地的有償使用，《理論導報》將邀請壹批專家來探討這項工作的意義、方法和難點。在《劃撥土地目錄》(國土資源部令第9號)中，在界定什麽樣的建設用地可以劃撥供地時，多次使用了非營利性的概念，如教育設施非營利性用地、醫療衛生設施非營利性用地等。那麽，哪些是營利性設施，哪些是非營利性設施呢？如何區分營利性和非營利性很多地方國土資源管理部門的同誌表示，實踐中很難界定。本文對此進行了探討。各類設施用地是否盈利，取決於取得這些設施用地土地使用權的主體是否盈利。從字面上講，非營利是相對於營利而言的。闡述非營利的含義，需要區分幾個概念，即“營利”與“營利”、“營利”。從《現代漢語詞典》中可以查到，“贏”的意思是賺，與賠相對，所以“利”的意思是賺利潤或者就是利潤，這是壹個靜態的表述。“利”的意思是充分和多余，“利”的意思是利潤，或者更多的利潤，屬於會計術語。而“商”就是求，“利”相應的就是求利，利就是以求利為目的。所以，非營利不是經濟學意義上的非盈利的意思，更不是運營的意思，而是壹個用來定義壹個組織性質的詞，意思是這個組織經營和運作的目的不是獲取利潤。筆者認為設施本身並不具有是否盈利的性質。以醫療衛生設施為例。醫療設施是否用於盈利，取決於使用這些設施的醫療衛生單位是否盈利。比如，某非營利性醫院取得了壹塊土地的土地使用權建醫院大樓，占地為非營利性醫療設施；如果營利性醫院要取得同壹塊土地的使用權來建設醫院大樓，那麽這個大樓占用的土地就屬於營利性醫療設施用地。地是同壹塊地，樓也是同壹個樓。不同的主體在取得土地使用權時，會得到不同的設施用地。以此類推，各類設施用地是否盈利，取決於(想要)取得這些設施用地土地使用權的主體(組織)是否盈利，或者是否屬於盈利性組織。從上面的分析可以看出，要區分營利性設施和非營利性設施，首先要從營利性組織和非營利性組織的區分入手。非營利組織的名稱本身就反映了它是建立在另壹種組織形式——營利性組織，或企業的基礎上，以利潤最大化為目的。非營利組織是壹個外來詞，國際上通稱NPO。非營利組織作為壹個部門的定義並不完全統壹，各國界定的標準也不壹樣。目前國際上普遍接受的美國約翰·霍普金斯大學非營利組織國際比較研究項目在薩拉蒙教授的指導下總結出的“五大特征定義”是:壹是組織性，即擁有正式的組織、成文的章程、制度和固定的工作人員；第二，它是非政府的，也就是說它不是政府及其所屬機構，也不從屬於或受政府支配，也可以稱為民間；第三，非營利性，即不以盈利為目的，不以分紅或利潤分配為目的；第四是自主性，即具有獨立的決策和執行能力，能夠進行自我管理；第五，自願性是指成員的參與，尤其是資源的集中，不是強制性的，而是自願的、自願的，有壹定比例的誌願者參與組織活動。在這五個屬性中，組織被視為壹個不證自明的前提，關於自治和自願也有壹些不同的提法，而民間和非營利則延伸了核心和人們最壹致的認識。通過比較研究，筆者認為我國通常所說的非營利組織的概念可能更寬泛壹些，比如公立醫院，由政府出資並控股，但也應該屬於非營利組織。區分營利性組織和非營利性組織的十個標準在適用《劃撥土地目錄》時，要對組織的宗旨、管理和運作方式進行比較分析，以區分營利性組織和非營利性組織。具體包括以下十條標準:——設立目的不同。非營利組織以促進公益事業為宗旨，不以營利為目的，不追求投資的經濟回報。營利性組織以營利為目的，追求利潤最大化和經濟投資回報。例如，衛生部等部門聯合發布的《關於城市醫療機構分類管理的實施意見》對設立營利性醫療機構和非營利性醫療機構的目的進行了界定，規定“非營利性醫療機構是指為服務公眾利益而設立和經營的醫療機構，其收入不以營利為目的，其收入用於彌補醫療服務成本。實際操作中的收支平衡只能用於自身發展，如改善醫療條件、引進技術、開展新的醫療服務項目等。營利性醫療機構是指其醫療服務收入可用於投資者經濟回報的醫療機構。“——資金來源不同。非營利組織的資金來源主要有以下幾種:壹是政府撥款或資助；二是社會捐贈；三是政府、企業及其他社會組織和個人委托項目收取的費用；四是經管理部門批準，為社會提供有償服務；第五，其他合法收入。營利性機構的資金來源:壹是大部分是直接投資；第二，根據市場情況，獨立活動和服務的收入。——收入分配不同。非營利組織的收入只能用於自身發展，不能用於分配、對外投資或投資者的經濟回報(內部職工工資的自主調整是在國家核定的工資總額不變的前提下進行的)。營利性組織自主決定收入使用方向，可分配或用於自身發展和對外投資。——稅收政策不同。非營利組織享有合法的免稅地位。營利性組織因其性質和目的不能享受免稅政策。例如，衛生部等部門聯合發布的《城市醫療機構分類管理實施意見》規定:“非營利性醫療機構執行政府規定的醫療服務指導價，享受相應的稅收優惠政策。營利性醫療機構醫療服務價格放開，依法經營，照章納稅。”-審查和確定的程序不同。非營利組織要經過專門的管理部門審核認定，確認其非營利性質。營利性組織只要不需要特別的盈利認定就可以註冊。——實行不同的財政政策。大多數非營利組織(主要是政府組織的)接受政府的財政補貼，而營利性組織沒有。——執行價格政策不問。非營利組織將政府定價落實為政府制定的指導價。營利性組織的收費價格壹般是放開的，根據市場情況自主決定。在我國，也有壹些壟斷行業的營利性機構按照政府定價或政府指導價收費。-不同的任務。非營利組織承擔政府指定或分配的特定公益任務。營利性組織根據市場需求自主確定經營服務項目。——實行不同的財務會計制度。非營利組織根據不同的行業執行各自行業的財務和會計制度。營利性組織執行企業財務會計制度。——清算後的財產歸屬不同。非營利組織清算後，其財產由其管理機關(或審批機關)支配，用於非營利組織在本行業的繼續發展。中國對醫療衛生設施、教育設施和文化設施都有這樣的規定。營利性組織清算後，財產歸出資人所有，這是營利性組織的壹個非常顯著的特點。需要指出的是，在分析壹個機構是否盈利時，上述十個標準不壹定都適用，但有幾個標準是必須適用的，比如成立的目的、收益的分配、清算後的資產處置等。營利性組織和非營利性組織的具體認定，應當由政府各行業主管部門界定，並在組織設立的審批和登記中予以明確。如前述文件規定，我國醫療機構和科研機構的改制已經有這樣的規定。