“頂層設計”原是壹個工程學術語，是源於自然科學或大型工程技術領域的壹種設計理念，指運用系統論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統籌規劃、多緯度設計，以集中有效資源，高效快捷地實現目標。
頂層設計要求註重規劃設計與實際需求的緊密結合，強調設計對象定位上的準確、結構上的優化、功能上的協調和資源上的整合，是壹種將復雜對象簡單化、具體化、程式化、規範化、相關因素壹體化的設計方法，不僅需要從系統和全局的高度，對設計對象的結構、功能、層次、標準進行統籌考慮和明確界定，而且十分強調從理想目標到現實的技術化、精確化建構，目的是要在目標與實踐之間鋪展“藍圖”。
“頂層設計”理念提出後，被廣泛應用於信息科學、軍事學、社會學、教育學等多個領域，並成為各領域制定發展戰略的壹種重要思維方式。頂層設計的內涵主要體現在以下幾個方面：
壹是註重戰略目標的整體性：在根據任務需求確定核心或終極目標後，“頂層設計”壹定要完整地考慮各方面、各層次問題，形成壹整套解決方案，調動各方面、各層次資源圍繞全局目標，有序地、漸進地落實和推進，才能最終產生頂層設計所預期的整體效果。
二是註重戰術目標的科學性：戰略目標確定後，在具體實施過程中，本著先基礎後表層、先***性後個性的科學步驟。尤其要註重解決我國長期以來政務信息社會復雜需求復雜實現、簡單需求簡單實現的模仿建設模式，優化升級為復雜工作簡單實現，簡單工作規範實現的模型式工作方法。
三是具有縝密的邏輯思維：“頂層設計”是“自上而下”的設計，但其中的“上”並不是憑空建構，而是源於實踐再經過提煉優化後高於實踐，是對實踐經驗和感性認識的理性提升。頂層設計成功的關鍵在於能夠通過縝密的全局的邏輯思維，在理想與實現、可能性與現實性之間繪制壹張精確、可控的全局“藍圖”，實踐者依據“藍圖”按工作重要性分期分批建設，可以最大程度地避免各種風險，保障建設工作順利進行。
四是強調執行力保障：“頂層設計”的整體戰略、科學戰術和“藍圖”繪就以後，如果沒有到位的、全局的、基礎的詳細設計的精準執行，戰略目標依然是海市蜃樓，“藍圖”也將成為墻上的廢紙。“頂層設計”的執行過程是精細化管理和全面質量管理的體現，規劃設計要真正落地生效，必須強調執行、註重細節，註重各環節之間的互動與銜接。
二、當前政務信息化領域頂層設計存在的主要問題
(壹)問題表現
十多年來，我國各級黨政機關在推進信息化建設時反復強調要做好“頂層設計”，卻屢屢收效甚微，主要原因之壹就是片面地理解了“頂層”，僅按字面意思將“頂層設計”理解為最上層、最權威、最宏觀層面的設計，將“頂層規劃設計”及“專項初步設計”當成頂層設計的全部，而缺乏後面更重要的全局性基礎性頂層初步設計、全局頂層詳細規劃銜接和強有力的執行。
壹個政務信息化的“頂層設計”方案，重點應解決四個方面的問題：
第壹，要理順全局的體制機制，即理清建設主體，制定數據資源***享、投融資長效機制，至少要涵蓋兩個層面，壹是制度機制層面的頂層設計，通過機制設計解決傳統體制機制、法規標準不匹配、不協調的問題，減少上下推進、橫向溝通之間的阻礙，保障建設順利開展;第二，理順全局的客體，即信息分類體系及數據字典體系，再分清層次，合並同類項;第三，理順全局的三定方案及各層級崗位職責以及每個部門每個人處理工作的責任清單，即銜接主體與客體的權限形成及分配策略體系;第四，理順技術實施層面的頂層設計，對基礎設施、***性支撐軟件產品、各類應用系統建設、數據資源交換與***享等方面進行全局性的初步設計與詳細設計，為形成數據要素流通的技術、平臺、系統壁壘奠定基礎。
在形式和內容上，全局性基礎性的頂層設計至少要包含“全局規劃設計、全局初步設計和全局詳細設計”三個部分，即形成“全局頂層三設計”。
對政務信息化而言，全局即指黨委及政府所屬各單位、單位所屬各部門分管業務之和，基礎則是指規劃設計出各類信息應用系統均可復用的管理與服務業務、數據、技術、安全、保密業務與標準單元。完成“全局頂層三設計”的標誌則是形成***性政務業務與技術總體需求規範、背景信息(元數據)與數據結構規範、軟硬件產品與應用系統接口規範，業務功能、兼容安全可控環境測評規範等全套技術文檔。以電子政務為例，如圖2所示，實施層面的“全局頂層三設計”在傳統的可研報告、初步設計基礎上，至少還應包含以下內容：
圖1 電子政務實施層面“全局頂層三設計”的主要內容示意
就像建大樓、地鐵、高速和大橋前必須要有詳細設計圖紙壹樣(如圖2)，政府信息化建設項目在開工前也應該完成真正意義的“全局頂層三設計”，並將其作為信息化工程驗收的主要依據和必需文檔。然而現實是目前我國政府信息化建設領域依然嚴重缺乏這壹完整環節。多年來，我國各級政府組織實施的政務信息化項目，多數只有某個子系統的規劃設計或初步設計，開工前的詳細設計基本沒有，更沒有“全局頂層三設計”。
圖2 智慧大廈模型
(二)客觀原因
壹是盡管信息化建設已經開展二十多年，信息人才仍然缺乏，特別是既懂政府管理業務、服務業務、辦公業務、安全保密業務，又懂技術實現業務與標準提煉的復合型人才更是嚴重缺乏，政府用戶和IT企業均不知如何做全局詳細設計，只能將工作設想寫成項目建議書，加上壹些計算機原理與沒有提煉與優化的功能要求組裝成可研報告，再加上壹些公司非標準的解決方案與產品介紹寫成初步設計。
二是在現行信息化預算管理中，壹直沒有明確的規劃設計費用預算，尤其是規劃詳細設計費用預算，這樣也是導致部分用戶單位無法開展此工作的壹個重要原因。於是過去幾年智慧城市工程領域，各大企業打著給政府免費設計的名義，紛紛跑馬圈地，政府官員本著不投入或少投入即取得大政績的想法與各大企業簽訂協議。
三是在技術層面，長期以來我國各類政務信息化系統建設模式多是IT企業基於國外IT企業或開源社區提供的基礎層軟件產品、支撐層常用工具軟件，定制壹些技術含量不太高的應用層各類信息應用系統，負責開發企業往往無法真正掌控這些軟件產品的技術細節與設計架構，也就無法形成全局的詳細設計。
(三)主觀因素
壹是由於IT公司眾多，市場競爭非常激烈，傳統IT公司往往將屬於詳細設計工作內容作為商業秘密保護，不希望用戶單位開展此項工作、了解詳細內容，以期達到長期控制用戶的目的;同時各類大企業為了占領更多市場，往往打著各種合作和免費設計的名義，在設計過程中將企業私有的、不成規模、不成體系的解決方案與產品推銷給政府用戶。
二是政府部門嚴重缺乏復合型人才，特別是缺少既懂技術又懂業務的人才，在項目規劃階段、設計階段與建設階段往往容易被企業誤導。
(四)無全局頂層詳細設計的後果
缺乏全局詳細設計的直接後果就是，經過二十多年的建設，各級政府規劃建設了數以十計、百計、千計的大小不等的、獨立的信息系統，在所有城市建成眾多的技術孤島、數據孤島，形成眾多的邏輯棚戶區(如圖3)，各類信息系統以及形成的數據體系無法直接互聯互通、安全交換與***享，無法根據需求以任意維度切片分析利用。
圖3 無全局頂層詳細設計的傳統模式
三、“頂層三設計”是新型智慧城市政務信息化建設的基礎
當前社會已經進入信息社會，雲計算、物聯網、大數據等技術發展趨勢，新型政務信息系統、新型智慧城市、“互聯網+”等發展理念及安全自主可控替代發展要求，面對新型信息化發展的機遇與挑戰，統壹標準，特別是業務需求標準、數據格式標準與服務標準是關鍵。國家層面的相關文件如《國家信息化發展戰略綱要》、《國家電子文件管理十三五規劃》、《“十三五”國家信息化規劃》也都對政務標準化、集約化、壹體化提出了更高的、具體的要求。政務信息化，尤其在智慧城市中樞管理服務平臺體系等建設領域，“頂層三設計”是新型智慧城市建設的基礎。
比如，雲計算技術就要求數據的集中(物理或邏輯集中，實際更重要的是邏輯集中)和數據格式統壹標準。
物聯網技術同樣要求標準的統壹：對狹義物聯網而言，需要統壹各類儀器儀表及各類傳感器通信接口標準與屬性代碼授證中心統壹標準以便於數據交互、集中***享;對廣義的物聯網而言，需要統壹各類IT硬件設備、各類數據記錄格式(關系型與非關系型)與記錄的ID與標識標準，以便數據交換、集中與***享。
大數據、智慧城市、自主可控要求同樣需要統壹的標準。要將政府既有的幾十、幾百、幾千個***性與個性政務管理與服務類信息應用系統分別形成的數據，必須按統壹標準實現各類信息系統的互聯互通，按照統壹標準進行數據的清洗、匯總、整合與升級，以便政府各級領導及工作人員以各維度切片分析、鉆取、分析等大數據應用，才能真正達到提升政府決策的科學化、管理的精準化、服務的高效和便捷化，實現簡政放權，變成“智慧”的政府，提升公眾獲得感的目標。
而要實現統壹的數據服務格式標準，只有統壹各領域業務管理與服務需求規範，才能形成統壹的業務架構與技術架構，統壹的技術實施方案、統壹的元數據及數據格式規範，開展全局性的“頂層三設計”是實現這壹目標的有效途徑，尤其是在智慧城市中樞管理與服務平臺體系方面，亟需通過“頂層三設計”，才能真正推進智慧城市和政務信息化建設的標準化、集約化、壹體化。
金鵬信息安全可控新型智慧城市研究中心，與國家信息中心、國家行政學院、北京大學、國家標準委等合作，致力於安全可控新型智慧城市的研究、規劃、設計及建設工作，為新型智慧城市建設提供深度支撐和服務。
中心主任任錦華：原中***中央對外聯絡部信息辦副主任、國家信息中心智慧城市發展研究中心特聘研究員、北京大學數字中國研究院信息社會治理創新研究中心主任、國標委全國政府大廳標準化工作組委員。
金鵬信息智慧城市解決方案