1.中國水環境問題及其影響因素
中國的水環境面臨著水汙染、水資源短缺和洪澇災害等諸多壓力。水汙染加劇水資源短缺，水生態環境破壞促使洪水頻發。根據1999《中國環境狀況公報》，我國七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地區地下水受到不同程度的汙染。河流以有機汙染為主，主要汙染物為氨氮、生化需氧量、高錳酸鹽指數、揮發酚。該湖以富營養化為特征，主要汙染指標為總磷、總氮、化學需氧量和高錳酸鹽指數。近岸海域主要汙染指標為無機氮、活性磷酸鹽和重金屬。這些因素構成的水環境問題範圍廣，危害嚴重，且難以控制。造成我國水環境問題的原因是多方面的，但主要受人為主觀因素的影響。長期以來，我國經濟增長方式粗放，企業單純追求經濟效益，忽視環境效益和生態效益。工業發展中，用水量大，利用率低。不僅單位產值排汙量大，而且萬元產值用水量在各省之間差異也很大。1998年全國萬元GDP平均用水量為683m3以上。其中北京161m3，天津201m3，上海300m3。而黑龍江、內蒙古、江西、廣西、貴州、青海、甘肅等省區多在1000m3以上。寧夏和新疆約4000m3。北京的1m3灌溉水可以產出2kg糧食，寧夏只能產出不到1kg。同時，在傳統計劃經濟體制下，粗放的經濟增長方式使企業缺乏節能降耗的動力。企業的技術改造往往以擴大再生產為目的，生產工藝落後，升級緩慢。隨著經濟體制改革的深化、經濟增長方式的轉變和科技水平的快速提高，水資源的合理開發利用將逐步走上科學管理的軌道。然而，這種轉變需要壹個漫長的歷史過程。水環境問題嚴重的另壹個重要原因是國家政策導向的偏差。長期以來，國民經濟和社會發展側重於經濟增長率、主要產品產量、城鎮居民收入增長等指標，而未能將資源消耗和環境成本納入經濟核算體系。迄今為止，城市環境基礎設施建設仍被視為“非生產性福利事業”。城市汙水處理和垃圾處理由政府承擔，使政府不堪重負，以至於無力建設環境基礎設施，甚至建設汙染處理設施，也因資金來源未解決而難以正常運行。在計劃經濟體制下，壹些經濟發展政策與環境保護相違背。曾經在中國遍地開花的十五小企業，布局分散，規模不經濟，生產技術落後，造成了嚴重的環境汙染和生態破壞。
區域經濟發展與區域環境容量的不協調也是造成水環境汙染的重要原因。過去，在確定區域產業發展方向和區域生產力布局時，往往忽略了區域環境容量。我國主要河流流域水汙染嚴重，與流域產業結構和布局不合理有直接關系。自20世紀80年代初以來，淮河流域四省利用當地資源大力發展化工、造紙、制革、火電、食品等高耗水小工業，汙染物排放量超過淮河承載能力，致使淮河流域水質急劇惡化。由於缺乏科學的認證和管理，壹些缺水地區盲目發展高耗水產業，導致地下水位下降；在壹些資源豐富的地區，發展單壹的資源型產業，不發展與之相匹配的加工業。產業結構雷同，結構性汙染嚴重。
自然因素的影響在壹定程度上加劇了水環境問題的惡化，增加了水汙染防治的難度。近年來，由於氣候變化，全球溫度、濕度和降水分布發生變化，導致壹些國家和地區災害頻發。中國北方氣候也明顯變暖，90年代華北冬季平均氣溫比50年代高2.1℃。氣溫升高，地表徑流減少，蒸發量增加，幹旱的幾率增加。1997期間，我國北方地區受厄爾尼諾現象影響，降水異常偏少，氣溫偏高，海水和河水資源僅為多年平均值的40%。黃河水資源量為665438+多年平均值的0%。由於河流徑流量減少，水體自凈能力下降，加劇了水環境惡化。1998期間，受厄爾尼諾現象影響，長江中下遊、嫩江、松花江流域降水偏多，導致特大洪水發生。
我國水資源區域分布不均，南多北少，差異很大，水資源分布與人口、經濟、社會發展布局極不協調。北方的黃河、淮河、海河、松遼、內陸河占全國總人口的47%左右，占耕地的65%以上，占全國GDP的45%以上，而水資源僅占全國水資源總量的19%，人均占有量僅為南方的1/3。這些因素也是導致水環境問題突出的重要方面。
2.重點流域水汙染防治存在的主要問題
“九五”以來，我國重點流域水汙染防治以淮河為先導，太湖、巢湖、滇池、海河、遼河相繼啟動。通過采取工業汙染源末端治理等壹系列措施，在產業結構調整和壓縮過剩產能中取締、關閉和淘汰生產技術落後、設備落後、汙染嚴重的企業，治理工作取得了壹定成效。部分水域接近實現第壹階段汙染防治目標。作為中國歷史上第壹次大規模的流域水汙染防治，“九五”積累了許多寶貴的經驗，對開辟中國的環境與發展道路具有長遠的戰略意義。但總體上看，重點流域水汙染防治進展仍然比較緩慢，成果十分脆弱。實踐中暴露出的壹些問題充分說明，當前和今後壹個時期，我國流域水汙染防治仍面臨嚴峻挑戰。
2.1黃河、長江流域水環境問題亟待解決。
“九五”期間的“三河三湖”治理，只是拉開了我國水汙染防治的序幕。在大規模治理“三河三湖”的同時，必須看到，黃河和長江的汙染問題已經到了必須治理的地步。黃河，中華民族的搖籃，哺育了人類，也給人類帶來了無數次災難。如今，由於人類活動的影響，黃河的環境問題越來越嚴重。1999年，黃河流域114重點監測斷面上，ⅴ類和劣ⅴ類水體分別為70%和56.2%，黃河主要支流汙染較為嚴重，黃河汙染主要來自支流。目前黃河水量少，自凈能力弱，水環境危機。在西部大開發中，黃河流域的經濟發展將進入快速增長期。黃河的水汙染必然會使沿岸水資源的短缺“雪上加霜”。
隨著長江上遊沿海地區經濟社會的快速發展和城市化進程的加快，該地區汙染物排放量迅速增加，汙染問題加劇，特別是三峽庫區及其上遊水質不斷惡化。如不采取有效措施，預計到2010年，長江上遊重點區域廢水排放量年均增長4.1%；沿江城鎮生活垃圾量將從1995年的200萬噸左右增加到2010年的467萬噸。三峽庫區水體自凈能力將大大降低。2009年三峽庫區建成蓄水後，庫區將由流速快、流量大的河流轉變為流速慢、滯留時間長、回水面積大的人工湖。水體稀釋和自凈能力下降，水汙染必然加重。根據預測，三峽工程建成後，湖區上遊岸線汙染區主要汙染物濃度將比建壩前增加2-10倍，成為重度汙染區。
2.2城市生活汙水逐年增加，汙水處理設施建設嚴重滯後。
城市基礎設施是工業建設的載體，制約著工業建設的規模和發展速度。長期以來，我國城市建設不恰當地將基礎設施建設的載體地位降為工業的壹般附屬地位，基礎設施的發展與人口、資源、環境和工業建設不相協調，導致基礎設施長期超負荷運轉。特別是城市環保基礎設施，近幾年才開始建設。我國大部分城市的汙水處理能力遠遠不能滿足實際需要。
隨著人口的迅速增加和人民生活水平的提高，生活汙水量大大增加。近年來，城市生活汙水和工業廢水排放的比例已經接近相同。然而，城市汙水處理廠的建設遠遠不能滿足經濟社會發展的需要。壹般情況下，城市汙水處理廠的建設周期為3年。從目前的建設進度來看，要實現國家“九五”期間在50萬人口的城市建設汙水集中處理裝置的要求，還需要相當長的時間。以淮河為例，根據規劃，到2000年，淮河流域四省需建設52座城鎮汙水處理廠，總投資60.8億元，形成汙水處理能力352萬L/d，到1999年6月，僅建成3座汙水處理廠， 而汙水處理能力僅為44萬L/d，汙水集中處理設施建設緩慢的原因除了資金短缺，還有現行管理和運營機制的制約，這也使得城市汙水處理廠的建設和運營陷入困境。 由於“汙染者付費”政策沒有真正落實，地方財政無力支付汙水處理費，往往使得建成後的汙水處理廠無法正常運行，環保投入無法有效發揮環境效益。
2.3大量面源汙染問題尚未找到解決辦法。
目前，全國工業汙染已經開始得到有效控制。到2000年底，中國所有工業汙染源將達到排放標準。城市汙水處理正在逐步加快。然而，農村經濟發展帶來的農藥、化肥、畜禽養殖等汙染面廣，難以治理。從20世紀50年代到90年代，中國的農藥消費量增長了近100倍，成為世界上最大的國家。中國每年農藥中毒人數占全球同類事故中毒人數的50%。而且由於農藥大量流失，造成了嚴重的水汙染。中國的化肥使用量也在成倍增長。1995是1978的四倍。目前，由於部分施用化學氮肥，氮、磷、鉀的不平衡更加嚴重。而且化肥利用率只有30%左右，大量化肥流失進入河流、海洋、湖泊，成為水體面源汙染的主要來源。同時，由於大量化肥的使用，農村地區畜禽糞便的農業利用減少，畜牧業集約化程度提高，加劇了養殖與種植的脫節。畜禽糞便還田率只有30%多，大部分沒有被利用。1998期間，我國畜禽糞便產量是當年工業固體廢物產量的3.4倍。這些動物糞便大多未經處理就直接排入河流、湖泊和海洋。同時，作為農村經濟的重要組成部分，鄉鎮企業的發展壹直是困擾農村環境的壹大難題。根據1991和1997兩次全國鄉鎮工業汙染源普查，鄉鎮工業二氧化硫、煙塵、化學耗氧量和固體廢物排放量分別增長22.6%、56.5%、246.6%和552%。在我國主要工業汙染物排放總量得到控制的同時，鄉鎮企業的汙染物排放卻在不斷增加，這將對水環境構成嚴重威脅。
2.4經濟政策不配套，治汙資金嚴重不足。
在計劃經濟體制下，中國的汙染防治資金主要來自國家預算。隨著市場經濟體制的建立，完全靠行政手段來治理環境已不再有效。但由於市場經濟下的環境經濟政策體系尚未建立，難以形成多元化的環保投資體系。作為促進汙染防治的重要經濟手段，排汙收費制度還很不完善。主要問題是排汙費太低，刺激不了汙染防治。作為排汙費的主要部分，超標排汙收費不到汙染治理設施運行費用的壹半；排汙費最高不超過0.5元/升；排汙費不全，主要對象是大中型企業和部分事業單位。城市汙水處理費僅在少數城市征收，收費標準較低，未充分體現“汙染者付費”原則；排汙費轉移支付機制尚未建立，流域內上下遊之間缺乏利益補償政策，水資源開發利用和保護不協調，造成水資源浪費。
“九五”期間，中國對環境保護的投入有了很大的提高。特別是，國家采取了積極的財政政策，將環境保護作為擴大內需的重點投資領域。壹些水汙染防治重點項目得到了國債資金的支持。但是，由於環保資金渠道窄、投入少，治汙資金短缺的問題仍然十分突出。根據規劃，“三河三湖”水汙染防治需要約6543.8+0.26億元，但已經落實的資金與需求相差甚遠。65438-0998年，國家增發金融債券和銀行貸款資金用於基礎設施建設，向淮河流域撥付654380億元金融債券用於城鎮汙水處理廠建設。但這些資金僅占淮河城鎮汙水處理廠總投資的16.5%，投資項目多達34個。由於地方配套資金不足，很多項目已經開工，但由於資金不足，建設進度緩慢，很多項目還沒有投入。
3.水汙染防治的政策建議
中國在經濟技術相對落後的情況下取得了經濟的快速發展。人口基數大，人均資源少，防治環境汙染和生態破壞將是壹項長期的戰略任務。特別是水環境汙染問題的解決不可能壹蹴而就，需要壹個艱苦的治理過程。因此，我們必須認真總結“九五”期間水汙染防治的經驗和教訓，借鑒世界上壹切成功的經驗，結合我國的具體情況，不斷加強政策創新、制度創新和技術創新，逐步走出壹條有中國特色的水汙染防治之路。
3.1控制新的水環境問題決策。
國家和地方各級政府在確定經濟發展速度，制定國民經濟和社會發展計劃、資源開發計劃和區域發展計劃，以及制定經濟技術政策和作出重大經濟決策時，應當對實施這些決策可能產生的環境影響進行科學評估，評估結論應當作為各級決策的依據。在決策時，應綜合考慮環境、經濟和社會因素，盡量減少發展對環境的影響。建立科學的評估指標體系，設立專門的評估評議機構，將這壹制度法律化，逐步建立依法決策的運行機制。
區域經濟的發展應充分考慮水資源的保護。限制缺水地區發展耗水行業，調整缺水地區產業結構，嚴格控制高耗水、高耗能、重汙染建設項目。近期應重點調整北方缺水地區的產業結構，防止水資源短缺進壹步加劇。在生態環境脆弱地區的經濟發展中，要考慮留有生態用水的空間，防止過度開采造成江河湖泊萎縮、土地沙化和下遊地區生態退化。在水源區，指導和組織水源區生態經濟體系建設，避免水源區經濟發展對下遊城市造成水汙染。
3.2資源的開發利用應堅持開源與節流並舉的原則。
大力開展節水活動，采取有效措施降低用水量。組織實施節水高效農業灌溉技術；完善科學的農業用水管理措施，盡快改變農業生產耗水量大的局面。制定單位產品用水定額和水重復利用率考核指標，建立工業用水考核制度；明確規定冷卻水、工藝水等工業廢水必須回收再利用；大力發展水的閉路循環，最大限度減少廢水排放。
在節水和解決我國水資源短缺的同時，全面加強水汙染防治，特別是重點流域的水汙染防治。流域管理的重點是城市工業廢水和生活汙水的處理，要把集中處理和分散處理結合起來，汙水要循環利用。因地制宜建設汙水處理設施，處理後的汙水應當用於工業冷卻水、城市景觀和園林綠地用水。
3.3建立和完善資源有償使用制度和價格體系。
國家有關部門要抓緊組織開展資源定價研究，有計劃地對關系國計民生的重要資源和國家稀缺資源制定分類指導價格政策，盡快改變資源產品“有價無市”、價格偏低的不合理局面，使水資源價格能夠反映資源價值、資源利用和汙染防治成本。同時，積極推進水資源資本化管理進程，加強資源核算體系研究，為逐步將水資源核算納入國民經濟核算體系創造條件。
3.4改善環境和經濟政策
抓緊制定有利於環境保護的環境經濟政策，進壹步強化市場經濟體制下的環境經濟手段。盡快提高排汙費標準，使其高於治汙成本；制定水汙染防治相關政策，建立資源更新補償機制；充分實現“誰汙染誰付費”原則，在水費中普遍增加汙水處理費作為城市汙水處理廠的運行成本；環境保護，作為“市場失靈”領域，尤其是環境科技研發、環保基礎設施建設等。，國家應加強產業政策支持。同時，鼓勵和推動環保基礎設施的企業化建設和管理。
積極建立環境稅制度。擴大資源稅征收範圍，對地下水等稀缺資源開征資源稅；對新建汙染項目征收固定資產投資方向調節稅，控制結構性汙染；分析現行排汙費和費改稅的利弊，探索征收汙染附加費；對從事城市汙水處理的企業實行零稅率；對生產再生資源和利用再生資源生產的產品，應當給予稅收減免優惠。
3.5大力推行清潔生產
工業部門要加快工業結構調整，合理調整工業布局，促進資源消耗低、效益高的高新技術產業發展。結合技術改造，開展以清潔原料、清潔生產過程和清潔產品為主要內容的清潔生產。清潔生產應作為可持續發展戰略指導下的工業企業全面轉型，在我國所有工業企業推廣清潔生產。通過加強環境管理審核，建立科學的管理體系，可以促進我國工業向新的技術基地轉移，提高質量，降低消耗，集約增加經濟效益。在此基礎上，逐步建立我國資源節約型生態工業生產體系。
3.6加強農村面源汙染防治
農村應推行以改善農業生態環境、加快農村經濟發展為主要內容的生態農業生產體系。全面推進種植業、養殖業、加工業合理配置的“大農業”生產方式，註重農、林、牧、副、漁業的全面發展和農工商的綜合經營。將現代科學技術與傳統農業的精髓有機結合起來，逐步增加有機肥的使用，減少化肥和農藥的使用。發展生物農藥技術，推廣利用細菌控制昆蟲，以生物技術替代農藥控制害蟲。目前，中國有2000多個生態農業試點項目。在總結經驗的基礎上，把實施生態農業作為農村經濟發展的壹場革命，在全國農村廣泛開展。逐步將農村剩余勞動力從汙染型鄉鎮工業轉移到生態農業建設中。縣鄉政府要制定生態農業建設規劃，國家有關部門要加強技術推廣，有計劃地在鄉鎮培養壹批技術骨幹，引導農民發展生態農業。
3.7加快城鎮汙水處理廠建設，大力發展環保產業。
改革現行城市汙水處理體制，實現汙水處理廠建設運營的社會化、市場化、企業化。汙水處理廠建設應引入競爭機制。按照“誰投資誰擁有，誰管理誰受益”的原則，建立多元化投資建設、企業化運營管理、社會分擔費用、政府給予必要政策支持的模式。積極探索城市給排水建設運營壹體化管理體系。逐步把政府從汙水處理設施建設運營的直接管理中解放出來，讓汙水處理真正走向市場。
環保產業的發展應成為國民經濟新的增長點。國家應制定支持環保產業發展的經濟政策，在投資、信貸和稅收方面給予優惠。鼓勵部分產品過剩的企業轉向環保產品和服務；建立環保產業集團，盡快形成產業規模；抓緊培育環保市場，把原來由政府管理的環保服務推向市場。同時，要加強環境科學研究，組織高濃度有機廢水處理等水處理關鍵技術；加快汙染防治和生態工程成套設備的國產化，改變我國環保產業的落後現狀，滿足我國汙染防治的需要。