李自凱:國有土地是如何實現私有化的？

成功的路徑不是少數人設計的結果，往往是社會各方面相互作用的結果。只有通過這種盡可能廣泛的互動，才能有效地接受歷史傳承，充分考慮現實中的各種利益，從而找到可行的演進路徑。在制度演進的過程中，面對現實中人們的選擇和趨勢，開放的心態其實是最重要的。作者:著名學者李自凱，滿清入關建立政權後，通過直接占有的方式擁有大量國有土地。這些土地被分配給旗手，作為他們生活的保障。清政府相信並希望通過這種方式，讓所有滿族人及其後代能夠永遠安居樂業。這些分配給旗手的土地被稱為旗地或旗地。旗場的所有權仍然屬於國家，旗場的所有者只有使用權，沒有轉讓權。旗人不能賣旗場，也沒有這個權利。“不管老圈是不是自有，都不準賣給老百姓。”清政府這樣做，顯然是為了防止旗手因為失去土地而失去生計。就好像政府給所有的旗手都建了壹個大廠。工廠屬於國家，其他人不得進入，旗手永遠有機會在工廠工作，獲得收入。清政府的這種想法顯然是幼稚的。後代的生計不能靠先人的預支來永久保障。這樣，清政府就只能把“八旗子弟”變成遊手好閑、養不起自己的人的代名詞。而且滿族人以前在關外從事遊牧騎射，很多人不擅長農耕。因此，分配給他們的土地很難成為他們的收入來源。對於這些旗手來說，最好的辦法其實就是出讓土地。從清初康熙朝開始，旗手通過各種手段將大量旗田轉讓給他人。看到這種情況，清政府非常著急，認為這必然會導致漢人的土地被占，長此以往，滿人的統治基礎甚至可能會發生動搖。為解決國有土地流失嚴重的問題，清政府進壹步加強了禁止買賣旗地的力度，多次重申相關禁令，多次嚴厲查處相關案件，即堅持國有土地不得私有化。然而，史書中類似的“禁止”、“重申”、“嚴格執行”越多，旗田轉讓就越嚴重。屢禁不止，意味著愈演愈烈。雍正年間，清政府決心徹底解決旗田轉讓問題，並為此采取了前所未有的嚴厲措施。雍正十三年(1735)，清政府開始強行贖回齊天。強制取消抵押品贖回權是怎麽回事？原來，轉讓旗場時，旗手和交易對手都知道政府明令禁止買賣旗場，所以往往不采取買賣的形式，而是采取典當的形式。典當和變賣的區別在於，對於讓與人來說，前者仍然擁有贖回典當物的權利——也就是齊天，至少在理論上是這樣的，而如果是變賣，交易完成後，錢物自然會被清算。當然，實際操作中，典當出去的旗場很少贖回。所謂典當，其實是買賣禁令下的變通辦法。但清政府利用典當人的贖回權，采取強制贖回的政策，即強制典當人以政府國庫為代價收回典當人的土地，重新分配給旗手，以維持原有國有土地的目的——保障旗手的生計。當然，在贖回旗田時，清政府采取各種辦法試圖壓低贖回價格，支付的贖金大多低於原價，甚至根本不支付贖金。比如雍正朝的旗田贖回法，規定凡是紅契典賣的旗田都可以全價贖回，而白契典賣的旗田只付半價，或者幹脆壹分錢都不付就收回此事。所謂紅契，是指經過政府審核並加蓋紅章的契約，而白契是指沒有政府的民間買賣契約。當然，在實踐中，白事跡的數量遠遠多於紅事跡。清政府這樣做，目的很明確，就是通過強行打擊和損害受地者的利益，來制止旗地轉讓造成的國有土地流失。清政府認為，如果人們看到政府強行贖回土地，那麽也許沒有人會願意通過這種方式獲得旗手的土地。但是，清政府這次犯了壹個錯誤，就像它想通過分配土地來永遠保護旗人的生計壹樣。當初禁止旗田轉讓的法律規定，其實是為了禁止各種形式的旗田易主。換句話說，即使是旗手也只有使用權，不應該有通過轉讓獲取利益的機會。就像中國計劃經濟時期的國企職工壹樣，他們可以壹直擁有在企業工作的權利，但是他們沒有任何轉讓國有資產的合法權利。如果嚴格遵守原有的法律精神，清政府必須繼續采取嚴令禁止、嚴厲打擊旗人割地的政策。清政府並沒有這樣做，而是采取了贖買的形式來解決問題，但這樣壹來，就相當於承認了租界的合法性。實際情況變成了旗手有權割讓土地，如果政府不同意，只能在租界的規則內出錢。當然，由於政府可以借機降低價格，土地接受者要承擔壹定的風險。但畢竟典當土地不再違法。結果，政府的強制贖買政策不僅未能有效防止旗地流失，而且在事實上和法律上承認了旗地可以抵押和轉讓。違法行為和冒險行為有很大的區別。如果是違法的，交易雙方壹定要想辦法規避法律制裁。如果他們找不到，交易甚至無法進行。而如果只是冒險行為，交易雙方就會轉而尋求雙方都能接受的契約條件。風險必然會作為交易價格的壹部分被內在化。換句話說，對於土地接受者來說，只要抵押帶來的收益足夠大，就值得冒風險接受土地。至於土地，抵押期限的長短很重要，因為相對來說，妳擁有土地的時間越長，收益越大。所以政府強制贖回的結果是旗場交易進行的規模更大，典當的時間往往更長。可以說，雍正王朝的強制贖買政策在限制旗田轉讓方面起到了相反的作用。旗場轉移並沒有得到有效制止，反而成了壹排排城市，隨處可見。實際上，國有土地所有權被壓縮為合同範圍內的贖回權。乾隆朝對《齊天贖法》進行了多次修改。起初，贖回價格是根據年限和合同價格計算的。後來就變成了“不管壹年有多遠，合同價格總是以現在的租金為準。”換句話說，土地越好，出租價格越高，贖回價格也越高。這無異於鼓勵土地接受者努力工作，因為管理越好，贖回價格越高，贖回風險越小。經過這幾個階段，清政府的國有土地政策基本上形同虛設。國有土地離徹底私有化只有壹步之遙。這最後壹步完成於鹹豐二年(1852)。這壹年，清政府頒布了《賣旗地特許狀》，正式允許旗地“互相買賣，稅契照例升為支”。在國有土地保障旗手生計的功能事實上消失後，如果清政府執意維護強制贖回權，除了增加財政負擔外，沒有任何實際意義。而且按照原來的規定，齊天不納稅，名義上繼續維持國有土地制度，使政府無法從這些已經被漢人占有的土地上獲得收入。因此，當私有化成為現實時，面對現實，承認私有化的情況，為政府開辟新的財源，當然是明智之舉。於是，在原來國家所有、旗手經營的旗田制度下，經過官民之間漫長而反復的互動和演變，最終發展出產權結構完整的土地私有制。清代齊天的私有化過程提供了壹個典型的制度變遷案例。其中，最引人註目的是制度演進的歷史傳承特征。具體來說，過去的歷史在很大程度上決定了現在和未來的選擇。從清政府的角度來看，建國之初建立的旗田制度註定要失敗。只有土地私有制才是確保經濟發展和財政基礎的長久之策。但是，旗手優於漢人，必須保證旗手生計的思想已經成為壹種不可動搖的意識形態。在這種情況下，清政府主動改變國有土地制度，推行土地私有化，不僅在意識形態上存在不可逾越的障礙，而且在實際的轉型模式中幾乎不可能找到可行的過渡手段。在這種情況下，中國歷史上存在多年的土地抵押租佃制度不僅提供了靈活的方式，也為交易提供了天然的外部規範條件。換句話說，在沒有正式法律規定的情況下，人們並不是沒有規則。歷史傳承下來的規範此時發揮了極其重要的作用，保證了交易的正常進行，為制度演進的不斷推進創造了基礎條件。而且，歷史傳承也在很大程度上定義了制度變遷的路徑。齊天私有化遵循壹條進化路徑:民眾私下質押——政府承認質押的合法性——質押的條件更接近出售——政府正式承認土地出售的合法性。看似走了很多彎路，浪費了很多，但如果考慮到需要克服固有的意識形態，找到制度轉型的路徑，就會意識到所謂的彎路和浪費其實沒那麽大。對於任何重大的制度變革，成本都是不可避免的。從另壹個角度看，要找到制度演進的路徑絕非易事。成功的路徑不是少數人設計的結果，往往是社會各方面相互作用的結果。只有通過這種盡可能廣泛的互動，才能有效地接受歷史傳承，充分考慮現實中的各種利益，從而找到可行的演進路徑。在制度演進的過程中，面對現實中人們的選擇和趨勢，開放的心態其實是最重要的。(本文參考王戎《晚清工業產權制度的變遷》)相關:洪升:土地產權自由交易是節約土地的有效制度。在大多數情況下，市場機制和人們的理性選擇在節約稀缺資源方面遠比政府幹預更有力、更高效。中國過去30年的市場化改革雄辯地證明了這壹點。現在是時候把改革開放講的樸素道理運用到土地上了。秋風:土地流轉要更刺耳。第壹，法治是前提。現有的法律不能隨意改變和打破。如果大家都以改革的名義各行其是，那就不可能了。第二，改革必須有真正的法律授權，否則不能輕易談突破，人人都可以突破，法律就沒有權威了。袁東:土地財政可以歇歇了。地方政府對從農民手中征地幾乎無所作為(農民獲得土地補償，僅占土地出讓收入和增值收入的2%-3%，相當壹部分地區不到2%)，然後以“市場價”出租給房地產開發商和各類工商企業。當然，這中間也有不少“妖怪”有特殊背景或“用錢開路”，以低價或幾乎不花從政府手裏拿地，轉身“轉賣”，大發橫財。因此，也就不難理解為什麽中國的“資本原始積累”造就了數千萬無地無業人員，為什麽房地產是相當壹部分所謂“完成資本原始積累”的超級富豪的主導產業，或者說是最初“發家致富”的敲門磚。