行政從“管理”到“執法”的轉變是中國20多年經濟體制改革和政治體制改革的產物，是中國從幾千年的人治逐步走向法治的標誌。行政的“執法”性質和“法治”特征是由實行市場經濟、民主政治和法治的國家的發展目標和方略所決定的。“行政執法”在不同的場合可能有不同的含義，但其本質是行政主體實施行政行為應當有法律依據，是執法(人民的意誌)而不是行政長官的意誌，是受法律的規範和限制而不是任意而為。今後很長壹段時間，我們必須繼續推進行政執法改革。改革是全方位的，不僅涉及執法的方式方法，還涉及執法體制、執法範圍、執法目標以及執法主體與執法相對人的關系，是整個執法機制的變革。
關鍵詞:行政執法，行政管理，行政行為，行政體制，行政執法機制
壹、大轉型:從“管理”到“執法”
長期以來，人們總是把行政等同於管理。中國古籍中所謂的“召公、周公行政”，指的是國民政府行政1。《漢語詞典》對行政有兩種定義:壹種是“執掌國家政權，管理國家事務”；二是“機關、企業、團體內部管理”。可見，無論古今，行政指的是管理，管理可謂內外皆“行政”。在許多外國學者的著作和字典中，行政和管理通常是等同的。例如，德國學者羽狀在其著作《德國壹般行政法》中說，“行政”壹詞常用於公法之外的其他地方，如“家庭管理”、“財產管理”等。這裏所說的行政(作為行政法主體的行政)是國家機器及其組織的“公共行政”(公共管理)。前蘇聯行政法學者不僅將行政等同於管理，還將行政法定義為“管理法學”。
雖然行政長期以來被認為是管理，或者公共管理和國家管理。但是，在西方資產階級革命之前，行政通常是指對國家的全部政務管理，是指對整個國家事務的管理。西方資產階級革命後，立法、行政、司法三權分立，行政僅指除立法、司法之外的國家管理。許多傳統的西方行政法學家是這樣定義行政的:所謂行政，是國家(以及其他公共權力主體)除立法和司法之外的壹種職能(職能、活動、行為)。至於國家職能(職能、活動和行為)作為行政的本質和內容，可以歸結為實施和管理。所謂執行，可以包括法律、政策、命令、指示、決議、決定等的執行。所謂管理，可以包括組織、指揮、發布命令、禁止、實施許可、收繳、監督、檢查、處罰和強制違反者等等。
執法不等於執法。執法在執行中的比例決定了行政的性質。古代行政雖然可以定義為政府對國家的整體管理，但這是廣義上的行政。古代也有狹義的行政，不包括宏觀決策。宏觀決策是國王(皇帝)作為最高統治者的行為，而狹義的行政是國王之下的官僚執行國王的命令和指示，下級官僚執行上級官僚的命令和指示，管理國家具體事務的活動。古代社會雖然有壹些法律(有的國家可能法律多壹些，有的國家可能法律少壹些，但根本不可能有沒有法律的國家)，但數量無疑是很少的(主要是刑法)，古代壹般也沒有由人民選舉產生的反映人民意誌的專門立法機關(特別是中國這樣的東方國家)。所以古代官僚的行政主要(或者基本上)是執行最高統治者和上級官僚的命令和指示，而不是法律。即使有壹點點的執法，也根本影響不了古代行政的整體性質。古代行政整體上只能是行政管理，而不能是“行政執法”。
在現代，國家事務被分為立法、行政和司法部門。從理論上講，行政作為執行和管理，應該主要是執法，其管理應該主要是依法執法。當然，除了法律之外，行政機關還應該執行中央政府和上級政府制定的政策，執行同級行政機關作出的決議和決定，執行行政長官的命令和指示。行政的職能和任務是多方面的。但是，不管有多少職能和任務，執法應該是現代行政的基本要素。但實際上，由於國情不同，民主法治水平不同，各國的行政執法比例還是有很大差異的。壹些國家的統治者重視法治，在各個方面、各個領域都制定了比較完善的法律。所以這些國家的行政主要是執法，他們行政的本質是行政執法。在其他國家，統治者蔑視法律，他們習慣於用政策、命令和話語代替法律。這些國家雖然有立法機構，但大多只註重其形式，不指望它發揮多大作用。這些國家自然不可能有完備的法律，即使有壹些這樣的法律，也不準備付諸實施。因此，這些國家的行政管理主要不是執行法律，而是執行領導人的命令和指示以及統治者的政策。其行政的本質是按照領導者和統治者武斷的、往往是反復無常的意誌來管理社會和相對人，而不能是行政執法。
在中國計劃經濟時代，國家機關也有立法機關、行政機關和司法機關，但人大作為立法機關，很少立法甚至開會，很少制定和發布決議、決定。因此，行政的基本職能和任務不是執行法律，不是執行人民代表機關的決議和決定，而是執行黨的政策、政府的計劃、領導人的指示和上級的命令。行政的依據主要是紅頭文件和行政長官的指示、命令。直到70年代末80年代初，我國行政領域(公安、工商、交通、城建、稅務、海關、貿易、商檢、環保、質監、計量、醫藥、衛生、文化、教育、科技、體育等。)還處於基本不可能，甚至完全不可能的狀態。這時的行政只是“管理”(行政管理)，而不是“行政”。中國行政從“管理”到“執法”的轉變(即本質上的根本轉變)始於20世紀80年代中期。1984年，時任全國人大常委會委員長的彭真同誌在與記者的座談會上明確表示，我們國家要開始壹個歷史性的轉變:“要從依靠政策逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立健全法制，依法辦事”8。此後，國家立法，特別是行政領域的立法，明顯加快了步伐。從1984到1990，制定了數百部法律和重要的行政法規。其中包括:
涉及治安管理的有:《公民入境出境管理法》、《外國人入境出境管理法》、《集會遊行示威法》、《保守國家秘密法》、《治安管理處罰條例》、《消防條例》、《居民身份證條例》、《道路交通管理條例》、《民用爆炸物品管理條例》等。
涉及工商和稅務管理的有:《企業法人登記條例》、《廣告管理條例》、《工商企業名稱登記暫行規定》、《城鄉個體工商戶管理暫行條例》、《私營企業暫行條例》、《投機倒把行政處罰暫行條例》、《農業稅條例》、《工商統壹稅條例》、《產品稅條例》、《增值稅條例》等。
涉及外經貿管理的有:外資企業法、中外合作經營企業法、涉外經濟合同法、進出口商品檢驗法、進口貨物許可制度暫行條例、邊境小額貿易管理暫行辦法、技術進口合同管理條例等。
涉及醫藥衛生管理的有:國境衛生檢疫法、傳染病防治法、藥品管理法、公共場所衛生管理條例、醫療事故處理辦法、學校衛生工作條例、化妝品衛生監督條例、麻醉藥品管理辦法、醫療用毒性藥品管理辦法、精神藥品管理辦法。
涉及海關管理的有:海關法、海關法規、海關法行政處罰實施細則、海關工作人員使用武器警械的規定等。
涉及農林管理的有:草原法、森林法、漁業法、野生動物保護法、種子管理條例、畜禽防疫條例、獸藥管理條例、森林防火條例、森林病蟲害防治條例等。
涉及土地、水、礦產資源管理的有:土地管理法、水法、礦產資源法、河道管理條例、土地復墾規定、礦產資源勘查登記管理暫行辦法、礦產資源監督管理暫行辦法等。
涉及城市建設和環境保護管理的有:城市規劃法、地名管理條例、環境保護法、水汙染防治法、大氣汙染防治法、風景名勝區管理暫行條例、環境噪聲汙染防治條例等。
涉及交通運輸和郵電管理的有:《郵政法》、《水路運輸管理條例》、《航道管理條例》、《公路管理條例》、《漁港水域交通安全管理條例》、《鐵路運輸安全保護條例》、《鐵路交通檢疫管理辦法》、《民用機場管理暫行規定》、《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》等。
涉及教育科技文化體育管理的有:教育法、高等教育管理職責暫行規定、普通高等學校設置暫行條例、掃除文盲工作暫行條例、高等教育自學考試暫行條例、學校體育工作條例、幼兒園管理條例、廣播電視設施保護條例、 《水下文物保護管理條例》和《關於技術合同法》、《科學技術進步獎勵條例》、《技術轉讓暫行規定》、《關於進壹步推進科技體制改革的若幹規定》、《實驗動物管理規定》、《國家體育鍛煉標準實施辦法》等。
涉及國防和外事管理的有:兵役法、中國人民解放軍軍官軍銜條例、中國人民解放軍現役軍官服役條例、軍事設施保護條例、征兵工作條例、中國人民解放軍現役軍人服役條例、外交特權與豁免條例、外國記者和外國常駐新聞機構管理條例等。
20世紀90年代以來，中國進壹步加快了行政法的立法步伐。不僅部門行政法逐步完善，而且開始逐步制定和完善作為行政法基本制度支柱的基本法律，如行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法、國家賠償法、行政監察法、立法法、國務院組織法、地方組織法等。
作為行政法基本制度的支柱，基本法與部門行政法並非完全不同。首先，部門行政法只適用於相應的行政部門或領域，而基本行政法適用於所有或更多的行政部門。比如《治安管理處罰條例》作為部門行政法，只適用於治安管理領域，而《行政處罰法》作為行政法基本法，適用於所有行政部門(公安、工商、海關、稅務、文化、教育、科技等)的行政處罰。)，而行政程序法作為行政法的基本法，不僅適用於壹切行政部門的行政處罰，而且適用於壹切行政部門的壹切行政行為。其次，部門行政法通常只是為各個行政部門的行政管理提供法律依據，而基本行政法也為整個行政法律監督、行政責任和行政救濟提供法律依據。如行政監察法、行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法等，為行政行為的監督、行政機關及其工作人員違法失職的責任追究、合法權益受到侵害的行政相對人的救濟提供了法律依據。第三，部門行政法為行政從“管理”向“執法”的轉變提供了直接的動力和條件。沒有部門行政法，執法就失去了前提:相應的部門和行政領域沒有法律，無法執行，只能按照政策和長官的指示辦事，“管理”無法轉化為“執法”；基本行政法為部門行政法的完善提供了動力和條件，因為行政復議、行政訴訟和國家賠償啟動了對各部門行政行為的合法性審查。如果壹個部門的行政法不健全、不完善，賠償的壓力會促使該部門盡快改進和完善其行政法，而行政訴訟法等行政基本法也可以指導部門行政法的改進和完善。
改革開放20多年來，我國各個行政部門和領域頒布了許多法律、法規和規章。雖然還沒有達到健全完善的程度，但壹些部門(如新聞、出版、協會等。)可能還談不上完美，但總體來說，應該算是初步實現了有法可依。就基本行政法而言，作為行政法體系的中堅力量，大部分基本法律已經制定，這些法律設計的制度(如行政復議制度、行政訴訟制度)也開始陸續運行。因此，從整體上看，中國的行政應該算是初步實現了從“管理”到“執法”、從“人治”到“法治”的轉變，“行政管理”在很大程度上已經轉變為“行政執法”。