從全世界範圍看，社會政策已經是壹個相當成熟的學科領域。但是在中國許多人對“社會政策”及壹些相關的概念還比較生疏。近年來，學術界和政府文獻及大學教科書中逐漸開始使用“社會政策”的概念，但在理解和使用這壹概念及其他壹些相關的概念時仍有壹些歧義。因此在我們系統學習社會政策知識之前，首先需要搞清楚什麽是“社會政策”。
作為本系列講座的第壹講，本講首先介紹和分析在社會政策學科領域中基礎和核心的概念，即“社會政策”的基本概念。在現代社會中，社會政策是政府公***政策體系中的壹個重要類別。因此在分析社會政策基本概念之前，首先要簡要地討論什麽是“公***政策”，然後界定“社會政策”概念中“社會”的涵義，即這壹概念所概括的政策行動的具體領域。而要理解什麽是“公***政策”，又首先需要對什麽是“政策”做壹簡要的分析。
第壹節社會政策的基本概念
壹、政策與公***政策
(壹) 政策的概念
“政策”壹詞大概是當今各國政治、經濟和社會生活中最常用的術語之壹。在各種不同的場合，“政策”壹詞有不同的含義。因此，我們需要從其壹般的含義入手，深入地分析這壹概念在政治、經濟和社會生活中更廣泛的意義。
1． “政策”的基本含義
按照《現代漢語詞典》的定義，“政策”是指“國家和政黨為實現壹定歷史時期的路線和任務而規定的行動準則”，即政策主要是指政府和政黨有關行動的規則體系。我們平時所說的“按政策辦事”、“嚴格執行政策”，壹般是指這種狹義的政策含義。但從其廣義上看，政策除了包含規則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實現其目標而制定的總體方針和具體行動的體系。在政府文獻和政策研究文獻中所用的“公***政策”、“經濟政策”、“環境政策”等都包含了政府或政黨在相關領域中的基本方針和具體行動的體系。本書中所用的“社會政策”也是在這種廣義上的政策概念。
2． 政策的基本特征
在對政策概念進行定義之前，需要先對政策的基本特征進行簡要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本質屬性，以及政策行動與其他社會行動之間的關系。
（1）政策是有組織的活動
首先，政策是指由特定的組織發起和實施的行動體系，以及圍繞這種行動而制定的規則體系。也就是說，政策行動是壹種有組織的行動，它是由特定的組織制訂方案和規則，通過特定的組織及組織體系來調動資源並加以實施的行動過程。從這個角度看，政策行動不同於群眾自發形成的活動，也不同於壹般意義上的社會運動。制定和實施政策的組織被稱為政策的主體。
（2）政策具有明確目的性和方向性
政府、政黨和其他各類組織為了實現其組織的目標，需要有步驟地采取各種各樣的具體行動。同時，各類組織面臨各種各樣內部和外部的影響因素，也需要隨時做出各種行動上的反應。社會中的各類組織（尤其是擔負復雜任務的組織）都需要通過壹定的政策來保證各種具體行動的方向性和計劃性。任何政策都有具體的目標，它們或者是為了實現長遠的組織目標，或者是為了有計劃地處理眼前的各種事務，或者二者兼有。沒有明確目的的隨意行動不能被看成是壹種政策。
（3）政策具有明確的行動內容。
任何壹項政策除了具有壹定的目標之外，還必須要有明確的行動內容。這壹點是壹個組織的政策與組織目標的不同之處。只有當壹個政府或政黨在壹定組織目標的指導下，著手制訂了壹系列有關的法規，或者制定了具體的行動計劃，並且有了完成這壹計劃的具體行動內容、方案和手段時，才能說這個政府或政黨已經有了壹定的政策。
（4）政策是規則體系與行動體系的結合
從行動內容上看，政策既可以是某壹組織為某類活動制訂的壹套規則體系，也可以是這壹組織具體實施或參與的活動，並且在很多情況下是兼有制訂規則體系和實施具體的行動。作為壹套規則體系，它表現為各種法律、法規、條例、規定等；而作為實施或參與的具體活動，它又表現為各類組織為完成各項任務而制訂的各種計劃、方案、措施和各種具體的活動項目，以及在此過程中所投入的人力和經費等。
3． 政策概念的定義
根據以上對政策基本特征的分析，我們可以對“政策“概念做出如下的定義：“政策是指政府、政黨或其它組織為實現其目標而制定的各種規則和采取的各種行動的總和。”這壹定義包括了三層含義。第壹，政策的主體可以是社會中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會中的影響；第二，政策的目標是為了實現組織的目標，以及圍繞組織的目標而有序地處理各項日常事務；第三，政策包含了規則體系和各種具體的行動。
4．政策概念與其它壹些概念的關系
（1）政策與制度
“制度”（或“社會制度”）主要指壹種規範體系，以及與其相對應的結構（組織或群體等）和必要的物質條件。而政策是壹個組織為達其目標而采取的行動。政策與制度之間有許多相通之處，首先，政策中包含了規則的要素，這與制度是相通的；其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎上制定和實施的。再有，政策行動可以建立壹套新的制度或改變現有的制度，即政策行動的成果可以轉化為壹定的制度。
但另壹方面，政策與制度也有壹些不同之處。
首先從基本視角上看，制度主要是指壹套既定的規則、結構和行為規範，而政策則主要是指壹個組織在壹個領域中的行動體系。制度概念是從靜態的視角，而政策概念則主要是從動態的視角去反映壹個領域的狀況。
其次，就規範的要素而言，盡管政策和制度都包含了規範的要素，但制度概念所包含的規範要素主要是壹種客觀的、既定的規範體系。而政策概念中的規範要素主要是指壹個組織制訂和實施特定規範體系的行動。
再有，從產生的方式上看，制度既可以是自上而下規定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的；而政策則是壹個組織有目的地制定和實施的。或者說，制度可以是內部自發的和自然形成的，但政策卻是人為的。
（2）政策與立法
在當代各國，政府的政策往往通過立法和行政的方式來頒布和實施，也就是說，立法和行政是實施政策的兩類主要的手段。政府的政策與國家的立法和政府的行政過程密切相關，但又不完全等同。
政府的政策與國家的立法具有交叉關系。在許多國家中，政府的相當壹部分政策都通過國家立法的形式來制定並頒布實施。通過國家立法的形式來頒布和實施政策具有雙重的意義。首先，通過國家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意願，能夠更好地體現民意和民主決策的原則，同時也會使各種政策具有更堅實的民眾基礎。其次，以立法的形式來確立壹項政策能夠使該政策具有更強的權威性。
（3）政策與行政
行政壹般指政府機構在其職權範圍內代表國家所采取的各種行動的總和。行政與政策的關系密切。首先，政府行政機構在政策制訂過程中常常起到關鍵性的作用。其次，至少絕大多數的政策，無論其是否通過國家立法，壹般都由政府行政機構或其委托的機構來組織實施。
（4）政策與計劃
國家的經濟與社會發展計劃的實質是國家（政府）對經濟與社會運行過程實施的宏觀幹預，通過對各種資源實施優化配置而達到經濟與社會的協調發展。計劃與政策密切相關。壹個組織的計劃體現了該組織的有關政策。任何組織對其行動計劃的編制總是按照其有關的政策進行的。計劃的內容壹般是對其相關政策的具體化和系統化。其次，計劃是實施政策的壹種方式，也是政策行動的具體方案。由於政府或其它組織的政策往往涉及到許多方面的行動，因此需要通過計劃的方式來將各方面的行動整合起來，以便使各種行動能夠協調配合。國家的各種計劃壹般分為“指令性計劃”和“指導性計劃”。前者規定了政府及其附屬的機構必須要完成的任務。它不僅在內容上體現了政府的有關政策，而且具有較高的強制性，是壹種“強政策手段”。而後者則只是體現了政府的相關政策傾向，但在行動上不具備強制性，因此是壹種“弱政策手段”。
（二）公***政策
在當代社會生活中，純粹的私人行動領域正在相對縮小，而公***行動領域在逐步增大。其結果導致政府在社會生活中的作用大大增加。當代各國都已形成龐大的政府機構，政府的觸角已延伸到社會生活的各個角落，政府所掌握的經濟資源在各國GDP中都已占到相當大的比例。因此，政府的行動對整個社會的運行和經濟與社會發展產生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社會和引導社會發展。而政府在這些方面行動的總和就構成了政府的公***政策行動體系。
1． 公***政策的基本概念
歸納起來看，迄今為止研究者對公***政策定義大致有以下幾個角度。
---- 公***政策是由政府或社會公***權威制定的；來www.Examw.com
---- 公***政策包含了法律法規或行為準則；
---- 公***政策包含了政府為管理社會、處理公***事務和解決各種問題而采取的行動
---- 公***政策是在特定目標指引下，對社會公***利益的選擇和分配
根據以上分析，我們可以將公***政策概念定義為“政府或社會公***權威機構為有效管理社會、處理公***事務和解決社會問題而制定的行動方案和行為準則。
2. 公***政策的基本特點
“公***政策”體現了政府對社會中各種公***事務的幹預。工業化社會以來各國政府在社會中的重要性逐步增強。在當今各國，政府對公***事務的幹預的行動已經形成了壹個相當龐大的體系，並且在整個社會的運行具有舉足輕重的作用，我們每個人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動體系發生著關系。同時，當代各國政府對公***事務的幹預不僅廣泛、深入，而且具有長期的目的性。它不只是為了解決眼前的和局部的問題，而且是著眼於整個社會的長期發展，通過長期性的、帶有明確目的性和計劃性的行動體系去調節經濟與社會的運行，引導社會的長期良性發展。也就是說，政府是通過其公***政策的行動體系來全面地幹預經濟和社會，以實現其經濟與社會發展的目標。概括起來看，政府的公***政策具有公***性、權威性、價值性、以及階級性與社會性的統壹等基本特點。
（1） 公***性來
“公***政策”最突出的特點之壹在其政策行動的公***性。所謂“公***性”，即公***政策是面向社會公眾，與社會中的公***事務有關的政策，而不是處理政府或其他任何壹個組織的內部事務。或者說，政府在處理社會中各種事務時，是把它們當成是“公***事務”，即能夠對公眾產生***同的影響、需要大家***同決定和采取***同行動的事務，而不是像以前皇帝壹樣把國家的事情成自己的“家務事”來處理。
公***政策的公***性具體體現在壹些重要的方面：
---- 政策主體的公***性，
---- 政策對象的公***性，
---- 政策目標的公***性，
---- 政策過程的公***性。
（2） 權威性
由於處理公***事務涉及到利益分配等復雜的問題，因此從古到今任何公***事務都是由具有權威的個人或機構來處理的。在當代社會中，盡管壹些利益集團、地方社區權威和壹些國際組織會對在壹定程度上對影響國家政府的權威，但從總體上看，迄今為止各國政府的公***政策體系在處理國內公***事務方面仍具有至高無上的權威性。政府公***政策的權威性來自於幾個方面：
首先，在當代民主社會中政府的權威最終是來自民眾的授權；
其次，政府具有在國家機器支撐下的強制性的社會管理權；
再次，政府具有超越地方社區以上的大範圍的行政控制體系，而社區權威則只局限與比較狹小的範圍；
最後，壹個國家的政府可以通過國家主權的原則而抵制來自國外的幹預，以保持自己在國內公***事務中至高無上的權威。
（3） 價值選擇
公***政策的價值選擇是指在決策者在制定公***政策的過程中首先要對各種政策行動的價值優先性做出判斷，然後以此為基礎來決定公***政策的走向。所謂政策行動的價值優先性，則是指某種政策行動相對其它行動而言的重要性程度，這種相對的重要性不是純粹由客觀事實來決定的，而是在壹定的客觀現實的基礎上,由社會中的組織、利益群體或個人按其利益及主觀偏好為基礎而做出的主觀判斷。
價值選擇之所以能夠起作用並且很重要，主要是基於公***政策過程中的幾個基本條件：壹方面，公***政策可能行動的領域相當廣泛。也就是說，在社會中需要政府解決的問題相當多。但政府公***政策行動能夠獲得的資源又總是有限的，因此政府總是不得不在許多應該做的事務中選擇壹部分最重要的來重點或優先解決。對於在多種行動領域中哪些是“最重要的”的問題，在很多情況下很難只從客觀指標中去得到現成的答案，而是需要對各種可能的政策選擇做出價值判斷。公***政策決策中的價值選擇壹方面受社會主要價值傾向的左右，但同時也受各種利益群體的影響，並在壹定程度上受決策者本人的價值立場及主觀偏好的影響。
（4） 階級性與社會性的統壹
壹方面，公***政策致力於實現壹些人類所***同遵循的價值目標，制定和實施某些公***政策有時能夠得到社會中各個群體的壹致歡迎。因此，公***政策的目標具有社會壹致性的壹面。但另壹方面，在迄今為止的任何壹個社會中都在不同程度上存在著群體之間的利益分化，而公***政策往往處於這些利益矛盾的焦點上。因此，公***政策的走向往往與某些群體的利益密切相關。在階級社會中，政府公***政策更常常明顯地代表著特定階級的利益。由於實施公***政策實際上就是政府在各個利益群體之間實施強制性的利益再分配，在利益得失的驅使下，各個不同的階級或利益群體往往會對特定的公***政策采取不同的態度，有時甚至產生相當尖銳的沖突，因而使公***政策帶上鮮明的階級性特征。
3． 公***政策的層次與領域
（1）公***政策的層次
由於公***政策的主體（政府或其他公***權威）和對象（公眾）是分為不同層次的，因此公***政策體系也是分為不同層次的。從自下而上的順序看，公***政策行動的主要層次有：
---- 基層社區
---- 地方性公***政策體系
---- 全國性公***政策體系
---- 國際性、區域性及全球性公***政策體系：在全球化的影響下，跨國之間的公***政策行動正在迅速發展。
（2）公***政策的主要領域
公***政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當代社會中公***事務的領域日趨擴大，並且政府對公***事務的幹預越來越多，政府公***政策的領域也延伸得越來越寬。可以說，在當代社會中政府的幹預已經擴展到了社會的每壹個角落，公***政策的外延幾乎可以與社會中所有公***事務相壹致。同時，各國社會中的公***事務以及政府對公***事務的幹預程度並不完全壹致，因而各國政府的公***政策的具體內容也不完全壹樣，但從各國的情況看，眾多的公***政策壹般都可以概括若幹大類。各國政府比較重要的政策類別有國防政策、外交政策、經濟政策、社會政策、環境政策等幾大類，以及其它壹些特殊的政策。有些研究者比較強調“公***政策”概念特指政府面向國內公眾的政策，因此認為這壹概念不包括國防和外交政策，而只包括面向國內的經濟政策、社會政策和環境政策等。