湯 緒＊ ， 張洪廣
(中國氣象局，北京 100081)
摘 要：在分析有關國家建立現代氣象服務體系做法的基礎上，結合我國氣象服務工作實際，提出了現代氣象服務體系的基本概念和我國建立現代氣象服務體系的必要性和緊迫性，並對現代氣象服務體系的運行機制、組織結構、技術支撐和如何建立現代氣象服務體系進行了探討和研究。
關鍵詞：氣象服務 體系 問題 研究
中圖分類號：P451 文獻標識碼：A 文章編號：1007－9033(2001)04－0005－04
氣象服務問題始終是氣象工作的核心問題。為適應科學技術的迅猛發展，促進社會經濟的持續發展，提高政府對公益性機構的投入效益，許多國家氣象部門正在積極探索新形勢下的氣象服務體系。尤其是各國對市場經濟條件下國家氣象部門作用和地位的再認識，以及對傳統的公益性氣象服務走向多樣化的***識，使得建立和發展與時俱進的新型氣象服務體系已成為經濟全球化和信息化時代各國氣象事業改革與發展的壹個重要動向。氣象要真正融入社會，融入經濟，就必須構築起適應社會經濟發展要求以及氣象“生產力”發展要求的生產關系，其中壹個重要方面就是建立現代氣象服務體系。本文著重分析有關國家建立現代氣象服務體系的做法，結合我國氣象服務工作實際，探討現代氣象服務體系的壹些問題。
1 關於現代氣象服務體系的認識
什麽是現代氣象服務體系？筆者認為，現代氣象服務體系是在社會主義市場經濟條件下，適應新科技、新經濟以及社會的新需求，以穩定的服務供方和服務需方所建立的關系為紐帶（包括相應的經濟關系、組織關系、運行機制和技術方法等）的完整體系。
與現代氣象服務體系密切相關並且從根本上決定現代氣象服務體系發展戰略的應當是現代服務的理念，或者說是建立和維持新型服務關系的指導思想。只講經濟關系而忽視正確的服務理念，必然導致服務工作難以深入各行各業並真正發揮作用，從而影響服務業務本身的健康發展。壹些發達國家對氣象服務的理念十分重視。美國氣象局在其現代化建設完成後提出了“無縫隙”預報服務戰略，使其對外服務及文化上升到壹個新的層次。加拿大氣象局把服務工作作為所有工作的出發點，並把服務需求研究放在了首位，把對需求的預測作為決策的關鍵內容。這些都可以認為是對公眾和用戶的承諾。類似的還有民用航空部門提出的“要為任何旅客在任何時候，到達任何地點，提供無縫隙的服務”以及美國環境氣象預測中心提出的“first choice，first alert”等承諾。新的承諾意味著要對傳統的服務方式，服務組織、業務結構以及服務供方與服務需方關系做出重大調整。體現出高效率、高質量，最終體現出對信息時代社會的特點以及氣象信息來源多元化趨勢的適應。因此，無論是公益性的氣象服務，還是商業性的氣象服務，都必須重視用戶以及用戶的需求。如何將需求轉化為關系的確定、機制的形成以及與需求相適應的組織形態，則需要我們從戰略上進行思考和設計。
現代氣象服務體系與傳統的氣象服務體系最本質的區別在於運行機制，而運行機制則取決於新型服務觀念和經濟關系的確立。科學合理的經濟關系，壹方面能夠通過經濟回報正確評價氣象服務產品的價值，並解決整個氣象事業健康發展的經費支持問題；另壹方面，通過經濟關系所包含的約束和激勵機制，也能夠促進氣象服務質量的提高，使得服務更有針對性。穩定和合理的經濟關系已成為各國調整氣象工作與社會經濟結合點的壹個重要基礎。近年來，歐美壹些市場經濟比較發達的國家在現代氣象服務的運行機制方面進行了卓有成效的探索。比較典型的是英國氣象局的政府部門間專業服務資金（Trading Fund）和其他壹些歐洲國家以及加拿大氣象局提出並正在運作的夥伴關系（Partnership）。夥伴關系是指與特別需求的重要用戶之間建立的壹種包括經濟關系在內的長期穩定的關系。其主要目的之壹是為了解決政府部門間的付費結算問題。類似於我國在基本建設方面實行的業主負責制壹樣，支付氣象部門用於為國家其他部門服務的費用不再是由中央財政直接撥付，而是通過其他部門的預算反映出來。部門間結算的方式使得氣象服務質量和效益的監督在經濟上成為可能。加拿大氣象局主要夥伴包括國防部、省級地方政府、海岸警衛隊、航空企業。丹麥氣象局的夥伴（重要服務用戶）有國防部及空軍、政府海岸管理當局、交通道路管理當局、機場管理當局及航空服務公司、媒體等。
為什麽要建立現代氣象服務體系？我們註意到，壹方面，隨著社會主義市場經濟的建立和完善，政府管理經濟的方式以及財政經濟制度必然會進行根本性的改革，財政不可能繼續對事業單位大包大攬。另壹方面，受國內氣象服務市場的需求日益增強以及國際氣象服務商業化不斷發展的影響，氣象服務自身也在多樣化和多元化。這兩方面***同形成了促進氣象服務體系深刻變革的主要外部因素。長期以來，由於氣象服務體系的相對薄弱，面向各類用戶的服務方式及組織、適應市場經濟體制的運行機制等方面仍然受到計劃經濟模式的束縛，國家氣象部門的精力過多地牽扯到如何從財政要更多的錢、如何從市場獲得更多的回報並且如何保護好自身的利益，這在壹定程度上體現出新型經濟關系未確立的情況下解決事業經費不足的無奈。各級氣象部門長期以來的努力及實踐，壹方面反映的是建立新型氣象服務關系的緊迫性和現實性，另壹方面也表明我們在建立現代氣象服務體系上具有壹定的基礎。
現代氣象服務體系的建立既是挑戰，也是機遇。從氣象系統的角度來看，現代氣象服務體系的形成必然影響到整個氣象管理體系和業務技術體制的改革，而氣象業務技術體制又制約著現代氣象服務體系的建立和完善；從整個社會經濟系統角度來看，國家氣象部門的地位、作用的增強以及形象和效益的提升，都有賴於現代氣象服務體系的建立。
2 關於現代氣象服務體系的運行機制
壹定的經濟關系由壹定的氣象服務類屬和性質所決定，壹定的經濟關系也必須與特定的用戶相對應。因此，需要以發展的眼光，通過服務對象的細分，探討現代氣象服務體系的經濟關系及運行機制問題。我們分別根據我國氣象服務的對象以及我國財政經濟的特點，按照有利於客觀確定氣象工作及其所有產出的經濟價值；有利於國家氣象部門獲得穩定、良好的經濟投入；有利於促進氣象部門改進工作方式，提高工作效率等原則，提出未來現代氣象服務體系要確立的各種關系及相應的機制。
(1) 政府（包括國家的政府行為）。氣象基礎設施屬於國家基礎設施，氣象數據資料是國家資源。因此，必須明確國家在氣象基礎設施和基礎數據的積累等方面負有主要責任。決策服務是有中國特色氣象服務的主要內涵。為各級政府的相關決策提供氣象服務是我國氣象部門首要的任務。各級政府也是氣象服務的用戶。作為受益者，每壹級政府對氣象服務都負有相應的經費支持責任。對政府決策的氣象服務的運行機制主要應當通過法規予以明確。以長期開展的專項服務形式確定相互的經濟關系，並將這類經費納入各級財政預算。
(2) 重要夥伴。對氣象敏感的部門，如民航、交通、農業、環境、軍事等，是氣象服務重要的用戶。借鑒國外的經驗，我們稱其為“夥伴”，與他們的關系稱為夥伴關系。所謂的夥伴關系是指壹種互惠互利，長期穩定維持的相互依存關系，這種關系需有壹定的運行機制作保障。由氣象部門向其他部門義務提供服務轉變為受益夥伴向氣象部門支付費用。相關部門（如民航等）的應用業務“外包”氣象部門進行。建立夥伴關系是適應國家財政投資體制改革的客觀要求，使得財政對事業的投入更加透明，易於管理。由部門間進行財政經費核算，也有利於促進氣象部門完善服務體系，增強服務的針對性，提高服務質量，最大限度地實現服務的效益。因此，夥伴關系的概念在我國現代氣象服務體系中具有其可行性。
(3) 社會公眾。氣象服務與公眾難以建立直接的經濟關系，很大程度上是間接的經濟關系。開展公眾氣象服務離不開媒體，與公眾服務的關系也就在某種程度上轉化為氣象服務與媒體的關系。鑒於社會公眾服務依托於大眾傳媒的特點，面向社會公眾的氣象服務可參照廣播電視行業改革改組（即采編、制作和播發三者分離）的思路進行。對於氣象信息服務而言，采編即為基本信息加工和預報產品制作；制作即為服務產品的包裝及相應的加工；播發即為利用傳媒的部分。在現代氣象服務體系中，面向社會公眾的氣象服務應當發展以“制作”為重點的技術體系，同時建立和發展與媒體穩定、良好、互惠互利的經濟關系。按照制播分離的原則，氣象服務產品制作（包括影視產品）是相對獨立的。根據形勢判斷，提供媒體播發的氣象服務產品只會作為媒體的捆綁或附加產品，社會公眾依然是免費獲得，但媒體企業必須為由此帶來的增值效益作出適當回報。與媒體的這種經濟關系，也是對氣象業務技術提出了更高的要求，因此必須成立相對獨立的實體進行專門的制作。
(4) 市場用戶。與企業用戶的經濟關系是市場化的。從國際上講，未來氣象服務市場的競爭仍然是產品、信息和信息源的競爭，其核心是個性化—生動、不斷更新—鮮活、準確率—權威。因此，與市場用戶牢固的關系必然建立在氣象服務產品的質量上。由於服務對象比較具體，如果服務的經濟效益能夠量化並使用戶理解，以具體的服務合同為保障的與企業用戶的經濟關系的建立是較為有效的途徑。
通過與政府、夥伴、媒體和企業用戶建立長期良好的經濟關系，尋求***同發展，最終將極大地促進服務的質量的提高和針對性的增強，也有利於形成多元化的穩定投入渠道。
3 關於現代氣象服務體系的組織結構
現代氣象服務體系的壹個重要問題是什麽樣的服務應當由什麽樣的組織承擔。現代氣象服務的組織結構主要應當包括國家氣象部門、非營利組織和商業性氣象服務企業。綜觀氣象服務的發展歷程，即使市場化程度比較高的國家，國家氣象部門仍然是氣象服務的主導力量，但是其並不足以包辦壹切氣象服務事務。在宏觀經濟政策和體制改革影響下，氣象事業的內部結構在進行調整的同時，也需要直接面對經濟社會環境對其提出的發展要求，培育和發展多樣化的服務實體。在現代氣象服務體系的組織結構中，國家氣象部門不再是壹支獨秀，壹體獨大。在世界氣象組織53次執委會會議上，美國就提出要對媒體和私人氣象機構的作用進行討論，並建議將有關內容寫入世界氣象組織公約修改草案。這就充分看出氣象服務實體發展變化的趨勢。
就服務的分工問題，在我國反映比較突出的是國家氣象部門能否從事商業性氣象服務。在歐洲及加拿大、澳大利亞等壹些市場經濟比較發達的國家允許國家氣象部門從事商業性氣象服務，但是也暴露出了壹些涉及到公平競爭的問題，國家氣象部門與私人氣象機構的關系因此比較難處理，摩擦時有發生。在這方面的確難以找到切實可行的辦法。如果現代氣象服務體系中的各種經濟關系能夠得到確立，再輔之於經費管理方式的改革（如壹些發達國家的政府機構和聯合國、世界氣象組織等國際組織正在試行的“基以預期成果的預算管理辦法”），按照政府行為、非營利行為和營利行為進行分類管理，這個問題也許比較容易解決。畢竟任何壹種服務實體都解決不了所有氣象服務問題，滿足所有氣象服務需要。無論是國家氣象部門還是私人氣象機構，最終都要根據自身的特點和優勢，確定重點的服務領域。如國家氣象部門著力於發展固定用戶和大用戶（如政府和“夥伴”用戶），進行專用產品的生產。非營利和營利性氣象機構著力發展中小用戶，進行個性化產品的生產。
4 關於現代氣象服務體系的技術支撐
這壹問題也即是現代氣象服務體系與新壹代業務技術體制中的服務技術體系的關系問題。氣象服務技術體系是新壹代氣象業務技術體制中的壹個重要部分。氣象服務技術體系是指氣象信息從產品生成至用戶在服務過程中的信息再加工及其組織。服務技術體系具有符合自身規律的技術性流程，而氣象服務體系更多的是研究服務供方與服務需方的經濟關系、結構關系。從氣象服務工作的角度，氣象服務技術體系是氣象服務體系的技術支撐，但也僅是作為其中的壹個部分。有關氣象服務技術方法體系已經在中國氣象局組織的“新壹代氣象業務技術體制研究”報告中作了詳盡的闡述。
5 關於如何建立現代氣象服務體系
現代氣象服務體系是壹個重要的發展問題，其中包含了很多的社會、經濟和科技問題，它的建立和完善需要各個方面的***同努力。
首先，在國家層次上，壹方面需要按照現代氣象服務體系的思路，從財政制度、管理方式上進行改革，從根本上促進現代氣象服務體系各種經濟關系的形成和完善，並從政策上予以落實；另壹方面，必須以法規的形式明確政府發展氣象事業的責任和義務，明確國家財政負擔氣象業務服務系統基礎設施（如觀測站網、信息傳輸系統、國家地球環境數據庫）建設、氣象國際交流、氣象科學基礎研究以及氣象政府行為方面全部投資，並正式納入相應的財務渠道。此外，國家還應當通過法規保障經濟利益，建立市場體系，保護民族產業。
其次，在國家氣象部門層次上，壹方面，需要按照現代氣象服務體系的要求，加快實現氣象業務技術體制的跨越式發展，為現代氣象服務體系的建立和發展奠定技術基礎。中國氣象局正在研究30 a的業務技術體制改革問題。其中對包括氣象服務技術體系進行了深入的研究。在我們制訂面向全行業的《中國氣象發展綱要（2001～2010年）》，以及主要從氣象部門自身的角度制訂的《氣象事業發展規劃（2001～2015年）》中，都對建立、發展和完善氣象服務技術體系，提高服務能力進行了專門的闡述。當前要加快具體的業務技術體制改革方案的頂層設計。另壹方面，要進行體制創新，改進管理方式。要認真研究國家改革與發展動態，特別是國家氣象部門政府管理企業化、經費來源多元化等與建立現代氣象服務體系相關的幾個重要趨勢。要適應這些變化就必然涉及到在組織結構、運行機制和管理方式的調整與創新問題。在運行機制方面，要以國家組織實施的多元化經費制度為契機，以成本核算為紐帶，按照法制化的方針，建立氣象服務質量評價機制和經費投入機制。
此外，在其他各服務實體層次上，必須正確處理好競爭與合作的關系。就合作而言，包括服務方與用戶方的合作以及服務方之間的合作。前述提到的夥伴關系就是服務方與用戶方合作的典範。服務方之間也需要進行合作，國家氣象部門在其中擔負著重要角色。