郡、縣之稱源於先秦。壹般來說,郡縣制萌芽於春秋,演進於戰國,秦漢臻於大備。秦漢時,實行郡縣兩級制。縣因情況不同而有不同稱謂：壹般情況多稱縣,設置於少數民族地區的稱道,列侯封地稱為國,皇後、太子、公主的封地稱邑。秦滅六國後,朝廷曾就立郡縣問題展開激辯,辯論的結果是廢分封、推廣郡縣制。始皇二十三年,分天下為36郡,此後陸續有所增置。秦郡是學界爭議已久的問題,數量多少壹直存有不同意見。新見湖南湘西裏耶秦簡中,有洞庭郡、蒼梧郡的記載,但文獻中罕見或不載這兩郡,故秦郡設置仍是待解答問題。參見湖南省文物考古研究所等：湘西裏耶秦代簡牘選釋,中國歷史文物2003年第1期。郡下轄縣,秦縣有壹千左右,每郡平均約轄二十余縣。西漢初實行郡國並行制,諸侯王國地廣民眾,大者擁有五六郡,僅次於朝廷,遠非列郡所能比,故有尾大不掉之局面出現；平定七國之亂後,中央集權加強,諸侯王國封地或削或分,大國也不過十余縣,且王國不再統郡,其疆域常小於漢郡。據漢書地理誌記載,除三輔外,西漢末全國有80郡,王國有20個。此時的郡國並行制,與漢初不可同日而語。漢郡增多,原因有二：壹則,秦郡太大,分秦郡而置新郡；二則,武帝開疆拓土,郡的數量隨之有不少增加。郡國守相的治所雖有變更,通常情況下,即漢書地理誌所列郡、國之首縣。西漢末,縣級行政單位約有1500多個。東漢時,郡、國數大體承襲西漢,沒有大變動。光武帝之初,精兵簡政,裁省縣邑侯國400多個,至順帝時縣級行政單位近1200個,較之西漢末約減少四分之壹。
郡府行政組織,可分三個層次：長官壹級,即郡守、王國相；佐官壹級,主要有丞、長史、都尉；屬吏壹級,是郡守、王國相自辟的百石以下掾史諸吏。郡國行政官署稱為府。郡守、王國相掌治郡國,綜攬郡國之民事、刑事、財政、軍事,對郡境吏民有向中央察舉特權,緣邊諸郡尤以抗拒寇賊為要務。壹年中重要行政舉措因季節而不同：春日巡行轄縣,勸課農桑,賑濟災民；秋冬考課屬縣政績,上計於中央。宣帝曾說太守是治理吏民之根本,庶民所以安其田裏而亡嘆息愁恨之心者,政平訟理也。與我***此者,其唯良二千石乎！在郡縣兩級行政體制中,郡國實際是地方行政重心,中央政府直轄壹百多個郡國。郡國佐官秩二百石以上,由中央任命,有丞、尉。郡丞輔佐郡守處理政事,郡尉佐郡守處理軍政事務。郡都尉有單獨治所,都尉府也有壹定規模。西漢末東海郡的都尉府有都尉壹人,下有都尉丞、卒史、屬、書佐、用_佐等組成人員。連雲港市博物館等：尹灣漢墓簡牘,中華書局,1997年版,第79頁。按：本講中凡涉及尹灣漢簡者,如不特別出註,均出自此書。郡國守相的屬吏有功曹、五官掾、督郵、主簿,以及分曹辦事的諸曹掾史,如戶曹、祠祀掾史,田曹、勸農掾史,金曹、市掾、衡官。郡府諸曹略如公府曹,政務上可以與中央公府諸曹對口。督郵壹職較特殊,在督送郵書、奉宣教令的基礎上,對屬縣長吏及親貴豪族也進行監察,還附帶有奉詔捕系、追案盜賊等職掌。
都尉之職需加留意。壹是邊郡都尉的設置問題。秦及漢初,邊郡都尉並主蠻夷之事,或屬郡守,或不屬；其後邊郡皆置郡守,都尉專主漢卒；另置屬國都尉,專主蠻夷,兵強職重,與郡相類。還有因事而設的特種都尉,如農都尉、騎都尉、關都尉等；尤其是農都尉,數量眾多,負責邊境地區的屯田生產。二是光武帝裁撤郡國都尉。郡都尉級別低於郡守,或與太守相抗衡甚至爭權,於行政不便；加之都尉每年冬負責操練士卒的都試之役,翟義曾經借都試之時舉兵反抗王莽,劉秀甚至也欲借都試起兵,都尉實為統壹之潛在威脅。
建武六年,光武帝裁都尉官,省都試之役,雖說有與民休息之意,也有寓統壹於行政,斷絕因都試舉兵之念。此外,對郡國特種官署也需留意。郡國特種官署,是兩漢時代,尤其是西漢時,分布於郡國且各有壹定職能及組織機構的特種官署,因為這些特種官的級別與縣令長等齊,屬郡國者視屬縣道為多。這些特種官署,大體分為四類：第壹,農林、水利、漁業類,如農官、倉官、木官等；第二,畜牧類,如家馬官、牧師苑官等；第三,工礦、商業類,如工官、服官、鹽官、鐵官等；第四,軍事類,如樓船官、發弩官等。這些郡國特種官職能不盡同,如服官為天子及高官制作衣物,鹽、鐵官專主鹽、鐵生產及銷售；武帝時這些郡國特種官多為中央派出機構,此後情況有所改變,有的隸屬郡國,東漢時皆隸於郡國。
縣廷行政組織略同於郡制,也可劃分為三個層次：縣令長、侯國相是長官,丞、尉為佐官,令長、相自辟之百石以下掾史諸吏等為屬吏。縣的行政官署稱為廷。縣戶口過萬者為大縣、設縣令,不足萬戶者設縣長。縣令長、侯國相掌治壹縣或壹侯國之民,勸善罰惡,理訟平賊,秋冬上計於所屬郡國,還可貢士於所屬郡國。縣令長、侯國相的佐官丞、尉,亦如郡國守相的佐官丞、尉。壹般來說,縣丞壹人,尉或壹人,或分左尉、右尉各壹人。縣丞協助縣令長治壹縣政事,縣尉或中尉主盜賊,維護本縣治安。縣令屬吏等級有掾、史、佐史、書佐等之別,所分諸曹大體上也同於郡國之分曹。與郡制不同的是,縣廷中不設督郵,縣廷掾兼督察屬鄉之責。
縣下有鄉,鄉設三老掌教化、嗇夫掌賦稅訴訟、遊僥掌治安；鄉下分裏,裏典或裏正掌裏中事務,以鄉中強有力者擔任此職。西漢末東海郡下轄170鄉,2534裏,約合15裏為壹鄉。
亭、郵是不同於鄉、裏性質的行政系統。亭是傳遞文書和接待過往使者的機構,亭設有亭長,屬官有亭吏；郵是傳遞文書、供應食宿及車馬的機構,性質與亭類似。東海郡有688亭,亭卒2972人,每亭約有亭卒4人；34郵,郵人408名,每郵約有郵人12名。亭的數量較郵為多,郵的規模比亭要大。
兩漢之世,縣、鄉三老也稱鄉官,其性質與壹般縣、鄉屬吏不同。其既可與令、丞、尉等縣的主要長官、佐官以事相教,也可代表地方吏民領銜向中央有所陳請。三老之下有孝、弟、力田等鄉官,地位低於三老。置孝、弟是為了淳樸風俗、講孝道,置力田是以重農為中心而鼓勵生產。所以,不僅民間百姓頗重鄉官系統,如赤眉軍領袖樊崇就自稱三老；朝廷對之也十分重視,給予優待,讓他們為民師,教化百姓,還免除他們的徭役、賜爵賜帛。東海郡有縣三老38人,恰每縣三老各壹人；鄉三老170人,與鄉的數量相匹配；孝、弟、力田各120人。
秦漢延續、完善戰國時代以來所形成的郡縣制有著特殊的意義：從政治形態來看,郡、縣是中央集權下的地方政府,以貫徹、實施國君意誌為主要職能,在政治上沒有獨立性；從轄土構成來看,郡、縣的管轄範圍,特別是縣的轄區,不再局限於城邑及其四周地區,不再以城市為中心,而以農村為主,城邑不過是衙署所在地而已；從政區劃分來看,地緣關系確實有很大發展,並以地緣因素掌握人力資源,但基層社會的秩序仍多仰賴血緣關系來維持。
這三重變化揭示出了郡縣制的意義：國君通過對郡縣的統治,不僅空前強化對地方的實際控制,也通過地方行政而使權力支配於編戶齊民。從某種情況而言,戶籍制度是支撐帝制中國的基礎,也是權力支配百姓的直接依據。池田溫說道：通過郡縣鄉裏掌握其戶口,這是帝國存立的絕對必要的基礎,所以造籍制度是國家體制最緊要的壹環；同時,對於被統治的人民說來,戶籍登錄不外是他們慘遭租稅和徭役種種壓榨的第壹步。
池田溫著、龔澤銑譯：中國古代籍帳研究,中華書局,2007年版,序第1頁。政府賴以生存的賦稅徭役征發就以戶籍為依托有了根本保障,統治者掌握人民的方式也從宗族血緣轉為居地著籍,戶籍制度與郡縣行政及帝制國家形成之關系由此可見壹斑。
秦漢時代的地方行政制度,除關註郡縣、鄉裏外,監察性質的州也需留意。朝廷為加強對地方行政的日常監察,除不定期派遣官員巡視,主要舉措就是置州部、任命刺史。秦以禦史監臨郡縣。漢文帝時,丞相史分刺各地,督察監郡禦史,但時置時省。元封五年,武帝在全國設13個監察區,即冀、青、兗、徐、揚、荊、豫、益、涼、幽、並、交趾、朔方,每州部設刺史壹人；征和四年,武帝又置司隸校尉,最初是捕巫蠱,督大奸猾,後罷黜兵權,督察三輔、三河和弘農郡,職權與刺史同。
刺史的職責是六條問事,其壹是針對強宗豪右等地方勢力,其五是針對郡國守相,監督其是否有不奉詔書、不恤疑獄、選舉不公、子弟以權謀私、收受賄賂等不良行為。刺史秩六百石,秩位不高,但出巡時代表朝廷監察郡國守相,及諸王國宗室,所以很有權威。刺史監察時可不避權貴,辦事果斷,提高效率；因秩卑官小、易於駕馭,朝廷不必擔心其職權膨脹。刺史制度以其小大相互制約、內外相互協調之優越性,對加強中央集權、提高行政效率、改良吏治等均有益。
西漢後期,情況漸有變化：原本是監察郡國官的刺史,監察對象擴大至縣令長,逐漸幹預郡縣行政；原本巡查郡國、居無定所的刺史,也有了固定治所和屬下,還增加了歲舉秀才之選舉權。州的地方行政彩色漸濃,刺史更名為州牧,秩位同於郡國守相。光武帝時,恢復刺史制度,將州牧改為刺史,降秩為六百石。東漢之世,刺史的地方行政色彩愈發明顯；特別是東漢中後期,在鎮壓各地起事者的過程中,刺史獲得了軍事統制權,向更高壹級的地方行政長官演變勢所難免。中平五年,靈帝將重要州的長官刺史重新改為州牧,增其秩為二千石；以宗室或九卿任之,則為中二千石,州牧權擴展至軍、政、民、刑、選舉等各方面,州任之重,自此而始,這成為漢末群雄割據局面出現的原因之壹。秦漢地方行政制度至此發生大變,從郡縣兩級向州郡縣三級制轉化。
秦漢地方行政制度中,地方官吏的籍貫限制,也需註意。嚴耕望依據正史、碑刻等資料,統計出二千余任地方官吏的籍貫,並據此得出以下著名論斷：壹則,中央任命的各級監官長吏不用本籍人,即刺史不用本州人,郡國守相等不用本郡人,縣令長丞尉不用本縣人且不用本郡人。惟西漢的司隸校尉、京兆尹、長安縣令丞尉不在此限。二則,後漢中葉以後,又有兩州人士不得對相監臨及三互法所謂兩州人士不得對相監臨,是說若甲州人有任職乙州刺史者,則乙州人不能任甲州刺史,以免相互比周之弊。
三互法是兩州人士不得對相監臨的引申：假如甲州人士監臨乙州,同時乙州人士又監臨丙州,則丙州人士不但不能監臨乙州,而且還不能監臨甲州；假若有人為甲州刺史而於乙州之女婚,則甲州人士就不能任刺史於乙州。
對相監臨及三互法都是為了防止轉相庇護之弊。郡縣任官蓋亦如此。。三則,監官長吏自辟的屬吏,必用本郡人,惟京畿郡縣可例外。四則,郡督郵分部督察屬縣,用本郡人,但不用所督諸縣之人；州之部從事,用本州人,但不用所部之郡人。壹言以蔽之：長官監察官必避本籍,屬吏必用本籍,他則由此推申,惟京畿不在此限。這種籍貫限制,西漢初約已如此,至武帝中葉開始嚴格執行而無例外,惟特殊時期略有特例。以尹灣漢簡所見官吏籍貫驗之,嚴耕望之論斷實無可挑剔。籍貫限制制度的長處,正如嚴氏所言,地方長官不得任用私人,亦無地方豪族恃勢脅掣之弊,而得藉其俊_,諳悉物情,因俗敷治,是以中央集權之形式宏地方自治之實效嚴耕望：中國地方行政制度史秦漢地方行政制度,上海古籍出版社,2007年版,序第5頁。。東漢以降,因籍貫限制而導致選舉制度發生大變化,地方權力漸為士族大姓控制、壟斷。