由於中央經營的管理轉化，轉向地方管理的職能也發生了變化。
具體如下－－
壹、唐代專賣制變革與地方政府管理職能的演變——以鹽政為例
唐朝前期對鹽鐵酒類采取與百姓***之的辦法，國家沒有實行獨占經營。池鹽的管理或設鹽屯，或招民營種。據《通典》卷十、《舊唐書·食貨誌上》等載，幽州和大同橫野軍則采取鹽屯的形式。每個鹽監配兵置屯經營，按照營田的方式管理鹽屯，而且像營田使壹樣設有鹽池使。
鹽池使作為中央派出的使職本身的職責應該是代表中央管理鹽業事務，但正如《舊唐書·食貨誌上》所載，鹽池使壹般由蒲州、幽州刺史、朔方節度等地方官兼任，鹽業也自然成為地方政府職事。《舊唐書》卷四八《食貨上》載開元元年十壹月，“河中尹姜師度以安邑鹽池漸涸，師度開拓疏決水道，置為鹽屯，公私大收其利。”鹽屯的設置完全是由地方官姜師度決定和實施的。
官營鹽池的生產管理和征收鹽課等具體事務由“監”負責。《新唐書·百官誌》載，每個鹽池設監壹人、錄事壹人、史二人，屬於司農寺。這個職位在建國初就已設置，《武德令》即有設“鹽池鹽井監丞”的記載。①鹽監壹般也是由地方官員兼任的。例如，“蒲州鹽池令州司監當”，食鹽的生產由地方官員招聘有財力的人營種，鹽池的維護由地方官員調發徭役，即“租分與有力之家營種之，課收鹽..若陂渠穿穴，所須功力，先以營種之家人丁充，若破壞過多，量力不濟者，聽役隨近人夫。”②
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① 《舊唐書》卷四十二《職官誌壹》。
② 《通典》卷十《食貨十·鹽鐵門》。
官營井鹽的管理則是采用官民分利，或由官府賣鹵水給民間的辦法。《太平禦覽》卷三百九十九引《陵州圖經》載：陵州鹽井就是“壹分入官，二分入百姓家”，萬歲通天二年，“右補闕郭文簡奏賣水，壹日壹夜，得四十五萬貫”。沒有說明生產和鹽課由地方還是由中央管理。但是從當時還沒有把鹽利作為增加中央財政的重要手段的情況來看，鹽業的具體管理應該還在地方。鹽利還是作為地方課額上繳中央。開元十年八月唐玄宗敕諭中說到：“諸州所造鹽鐵，每年合有官課..如聞稍有侵克，宜令本州刺史上佐壹人檢校，依令式收稅。”①《通典》卷十記載了井鹽的課稅情況：“蜀、道、陵、綿等十州鹽井總九十所，每年課鹽都當錢八千五十八貫..若閏月，***計加壹月課，隨月征納，任以錢銀兼納。其銀兩別常以二百價為估。其課依都數納官，欠即均竈戶。”《新唐書》卷五十四《食貨誌》記載了海州等地以鹽代稅的情況：“海州歲免租為鹽二萬斛以輸司農。青、楚、海、滄、棣、杭、蘇等州，以鹽價市輕貨，亦輸司農。”可見當時海鹽也是由地方政府管理，中央還沒有建立起後來的鹽鐵度支到各地院場的獨立系統。
乾元元年（758）第五琦出任鹽鐵轉運使，實行食鹽專賣。第五琦所實行的鹽法仍然是漢武帝推行的國家獨占全部經營環節的直接專賣制，具體辦法是：“就山海井竈，收榷其鹽，立監、院官吏。其舊業戶洎浮人欲以鹽為業者，免其雜徭，隸鹽鐵使。盜煮私鹽，罪有差。亭戶自租庸以外，無得橫賦。”②“立監院官吏”壹語《舊唐書·第五琦傳》稱為“官置吏出糶”。《新唐書·食貨誌》還談到：“盜鬻者論以法。”
第五琦鹽法就是將食鹽的生產、收購和銷售所有環節由國家獨占經營。中央有鹽鐵使，州縣有巡院、監、場，鹽戶也歸屬鹽鐵使管理，整個鹽業系統從地方政府中剝離出來。鹽戶從地方的戶籍中單列出來，成立特殊的鹽籍，隸屬於鹽鐵使。《太平廣記》卷七三“鄭君”條記載：“鄭君知鹽鐵信州院，嘗有頑夫，不察所從來，每於人吏處恐脅茶酒..鄭君怒，枷送鹽鐵使江西李公，公即棒殺之。”《太平廣記》將此事系於貞觀末，但貞觀時尚無鹽鐵使和巡院，因此應該是第五琦鹽法改革以後。這表明鹽鐵使系統內不僅經濟活動，而且司法活動也脫離了地
方政府。
但是食鹽的運輸和銷售環節還是難以脫離地方政府，必須依靠地方政府征調徭役來完成。西漢實行直接專賣制時，賢良文學指責榷鹽使“良家以道次發僦運鹽鐵，煩費，百姓病苦之”③。第五琦鹽法繼承的就是西漢直接專賣的模式，其運輸食鹽除了調發徭役也別無他途。唐穆宗長慶二年張平叔、韓愈、韋處厚等人官府直接發賣和批發給商人銷售兩種制度的優劣。時任戶部侍郎、判度支的張平叔說到“官自糶鹽，可以獲利壹倍”，要求“令所由將鹽就村糶易”，並“令宰相領鹽鐵使”又請“以糶鹽多少為刺史、縣令殿最”，“檢責所在實戶，據口團保，給壹年鹽，使四季輸價”。銷售食鹽是地方官員政績考核的壹個指標。他恢復官賣的建議由於韓愈和韋處厚的反對，沒有推行。④但是說明了官賣制下食鹽的銷售並非巡院能夠完成的，地方政府仍然肩負著主要的職責。
廣德二年（764），劉晏在主管東部財政時就對東部的海鹽政策進行了重大改革。大歷十四年（779）劉晏開始獨掌全國財政，他的鹽法逐步推行到全國。劉晏鹽法已有深入研究，此不贅述其內容，簡單地說就如韓愈所概括的：“國家榷鹽，糶與商人，商人納榷，糶與百姓。”⑤劉晏仍然沿襲了巡院、監、場的系統。陳衍德先生總結了鹽場、鹽監和巡院的職能為：“巡院主要負責上納鹽利和緝私；鹽監主掌生產和收購；鹽場主管儲運和批發。”⑥
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① 《唐會要》卷八十八《鹽鐵》。
② 《唐會要》卷八十七《轉運鹽鐵總敘》。
③ 《鹽鐵論》卷第壹《禁耕》。
④ 《資治通鑒》卷二百四十二穆宗長慶二年。
⑤ 《全唐文》卷五百五十《論變鹽法事宜狀》。
⑥ 陳衍德、楊權《唐代鹽政》第95 頁。
劉晏鹽法開啟了專賣制度由直接專賣向間接專賣轉變的基本趨勢。唐朝後期和宋朝的包括鹽法、茶法和其他專賣商品的管理制度都沿著這壹基本趨勢演變。劉晏以後的唐朝鹽法總體上仍然繼承了劉晏鹽法。陳衍德《唐代鹽政》第三章、第四兩章，以及林文勛、黃純艷等《中國古代專賣制度與商品經濟》第四章已有論述，在此也不贅述。
劉晏的鹽法與第五琦鹽法相比，更多地將地方政府排斥在專賣領域以外。鹽戶隸屬於鹽鐵使，地方政府不得征調。長慶元年鹽鐵使王播的奏章中說到鹽鐵使“應管煎鹽戶及鹽商並諸鹽院停場官吏所由等，前後制敕，除兩稅外不許差役追擾。今請更有違越者，縣令奏聞貶黜，刺史罰壹季俸錢。再犯者奏聽進止”。他的這條奏章得到了批準實行。①李巽為鹽鐵使時還規定：“鹽民田園籍於縣，而令不得以縣民治之。”②將鹽戶的人身和田產都從地方轉歸鹽鐵使。
鹽商也隸屬於鹽鐵使。裴庭裕《東觀奏記》卷下載鹽商有專門的鹽籍：“畢諴本估客之子，連升甲乙科。杜悰為淮南節度使，置幕中，始落鹽籍。”白居易《鹽商婦》寫到：“婿作鹽商十五年，不屬州縣屬天子。每年鹽利入官時，少入官家多入私。官家利薄私家厚，鹽鐵尚書遠不知..。”③可見鹽商是直屬於鹽鐵使的，即使鹽商蒙蔽遠在京城、閉目塞聽的鹽鐵使，多占鹽利，近在咫尺的州縣也管不了。白居易《議鹽法之弊》還指出：“自關以東，上農大賈，易其資產，入為鹽商，少出官利，唯求隸名，居無征徭，行無榷稅，身則庇於鹽籍，利則盡入私室。”④元稹《估客樂》也寫到：“大兒販材木，巧織梁棟形。小兒販鹽鹵，不入州縣征。”⑤也說明根據制度，榷鹽事務地方不得幹預。通過鹽鐵使對鹽業經濟的相對獨立的牢固控制，從而也就確保了中央對鹽利的直接占有。
巡院監場與州縣是平行關系。上文我們說到信州鹽鐵院獨立處理司法案件的史事，實行劉晏鹽法的元和二年給事中穆質奏請“州府鹽鐵巡院應決私鹽死囚，請州縣同監，免有冤濫”，才改變了以前鹽鐵系統獨立處理司法案件的情況。⑥但是地方政府壹般情況下仍不能插手鹽茶事務。《舊唐書·食貨上》載：元和十三年，鹽鐵使程異奏請“應諸州府先請置茶鹽店收稅，伏準今年正月壹日赦文，其諸州府因用兵已來，或慮有權置職名，及擅加科配，事非常制，壹切禁斷者。伏以榷稅茶鹽，本資財賦，贍濟軍鎮，蓋是從權。昨兵罷，自合便停，事久實為重斂。其諸道先所置店及收諸色錢物等，雖非擅加，且異常制，伏請準赦文勒停。”
在官購商銷的鹽法中，地方政府的職責主要是稽查私鹽。唐憲宗時度支使皇甫镈奏請“節度觀察使以判官、州以司錄事參軍察私鹽，漏壹石以上罰課料；鬻兩池鹽者，坊市居邸主人、市儈皆論坐；盜刮堿土壹鬥，比鹽壹升。州縣團保相察，比於貞元加酷矣”。開成末又詔令“私鹽月再犯者，易縣令，罰刺史俸；十犯，則罰觀察、判官課料。宣宗即位，茶、鹽之法益密。糶鹽少、私盜多者謫觀察、判官，不計十犯”⑦。但緝私主要還是巡院的責任，州縣只是同辦。大中元年鹽鐵使曾說：“私鹽厚利，煎竊者多。巡院弓矢力微，州縣人煙遼夐。若非本界縣令同立堤防，煎販之徒無繇止絕。”⑧
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① 《唐會要》卷八十八《鹽鐵》。
② 《新唐書》卷五十四《食貨誌四》。
③ 《全唐詩》上海古籍出版社1986 年10 月版第1049 頁。
④ 《白居易集》卷六十三《議鹽法之弊》。
⑤《全唐詩》上海古籍出版社1986 年10 月版第1023 頁。
⑥ 《唐會要》卷八十八《鹽鐵》。
⑦ 《新唐書》卷五四《食貨四》。
⑧ 《冊府元龜》卷四九四《山澤二》。
唐朝前期食鹽主要由地方政府管理。第五琦鹽法首先體現了在專賣制度中，中央與地方爭利並排斥地方政府的宗旨，地方政府不再是鹽業的主要經營管理者，只充當中央榷鹽系統的輔助角色，但仍參與食鹽運輸和銷售環節。劉晏確立的官購商銷制，鹽政事務絕大部分由鹽鐵使系統管理，地方政府只負有輔助稽私之責。