1檔案管理服務外包法規標準建設基本情況
1.1國家法律法規建設
目前，我國尚未出臺關於檔案管理服務外包的專門法律法規。《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法並未提及檔案管理服務外包。2011國家檔案局中央檔案館發布的《國家檔案事業發展“十二五”規劃》已將制定《檔案中介機構管理辦法》列入檔案法制工作的主要任務，但據了解這項工作尚未真正啟動。2012以來，國家檔案局連續出臺了三個與檔案管理服務外包直接相關的規範性文件。即《國家檔案局關於加強檔案數字化和檔案信息服務外包管理消除泄密隱患的通知》(檔案函[2012]103號)、《國家檔案局關於加強檔案保管安全管理消除泄密隱患的通知》(檔案函[2013]271號)以及這三個規範性文件要求檔案部門采取相關有效措施，確保檔案實體和
1.2地方性法規建設
我國許多地方出臺的地方檔案法規都對檔案管理服務外包，特別是服務外包企業(又稱檔案中介服務機構)做出了相關規定。副省級及以上地區(不含未頒布檔案法規的香港、澳門、臺灣省和西藏)頒布的45部檔案法規(本級人大常委會頒布)中，有25部[2]規定了檔案中介機構(實質上是檔案管理服務外包商)，約占53.3%。其中，30個省(自治區、直轄市)和20個省(自治區、直轄市)對檔案中介機構作出了規定，約占66.7%；在15副省級城市中，有5個城市對檔案中介機構做出了規定，約占33.3%。需要說明的是，“北京市實施:辦法、吉林省檔案條例、山西省檔案管理條例在修訂前規定了檔案管理服務外包，但修訂後取消了這壹規定。因此，目前北京、海南、吉林、山西、重慶、廣西、青海、江西、湖南、江蘇等11個省(自治區、直轄市)對檔案管理服務外包沒有規定，約占33.3%。從規定內容來看，涉及人員素質的地方檔案法律法規有12項，大多要求從事檔案管理服務外包的人員具備相應的專業知識和專業技能；與業務範圍相關的地方檔案法規有7部，大多指出檔案管理服務外包包括檔案整理、鑒定、評估、咨詢、保管等內容。與登記備案相關的地方檔案法律法規有11項，大多要求檔案管理服務外包企業向當地檔案行政管理部門備案；涉及監督指導的地方檔案法律法規有9項，大多要求檔案管理服務外包企業接受檔案行政管理部門的監督指導；涉及法律責任的地方檔案法規有4部，對違規從事檔案服務外包活動的，追究法律責任；此外，1地方檔案法律法規規定，其他有關部門應當制定檔案服務外包管理辦法。此外，浙江、廣東、湖南、溫州、杭州、宜昌、佛山等7地出臺了檔案中介機構管理專項辦法。這七個地方的規範性文件大多包含以下內容:
(1)指出檔案中介組織從事檔案咨詢、整理、保護、鑒定、評估、保管、數字化、業務培訓等有償服務活動。
(二)規定從事檔案中介服務活動應當遵守法律、法規和規章的規定，恪守職業道德，遵循自願、平等、公平、誠實信用的原則。
(三)檔案中介機構應當向當地檔案行政管理部門備案，提供相關資料，並定期審查。檔案行政管理部門負責對檔案中介機構和從業人員進行指導、監督和管理，檢查內容壹般包括備案、從業人員培訓和專業水平、辦公場所、設備設施、服務質量和專業水平、其他合法合規性等。檔案中介機構違反規定的，應當註銷登記。此外，檔案行政管理部門應當在檔案網站或者其他媒體上及時公布檔案中介服務機構和從業人員名單。
(四)規定檔案中介機構必須取得營業執照；有固定的場所、設施和設備；具備檔案咨詢、評估、鑒定、整理、保管和數字化的相應資質和能力；配備檔案專業人員；符合法律、法規和規章規定的其他條件。
(五)認為檔案中介服務的從業人員應當接受檔案專業培訓，具備獨立從事檔案管理的專業能力；檔案中介機構應當有兩名以上檔案專業人員，其中至少壹名取得檔案專業中級職稱；此外，檔案中介服務執業人員應當在壹個檔案中介服務機構執業，不得同時在兩個以上檔案中介服務機構執業。
(6)保密條款、責任條款、簽署條款和收費條款。
(七)處罰和法律責任條款。除了上述條款之外，
壹些地方的《檔案中介管理條例》還根據檔案中介機構的行業特點作出如下規定:
(1)湖南省規定了不能外包的範圍，包括國有檔案的鑒定銷毀；分類和數字化分類文件；法律、法規禁止委托中介機構進行的其他檔案工作。佛山市規定，檔案中介機構工作人員不得接觸和處理機密文件和檔案、內部(工作秘密)或含有敏感信息的文件和檔案。
(2)湖南省和佛山市對檔案庫房提出了要求，指出庫房應滿足《檔案建設標準》(JB 103-2008)和《檔案建築設計規範》(JGJ25-2010)中規定的檔案保護要求。
(3)杭州指出，加強中介機構信用管理，市檔案局定期更新發布檔案中介服務機構執業信息。
(4)《溫州市、杭州市檔案機構管理條例》指出，檔案行業協會應當制定行業規範、服務標準和從業人員守則，加強行業指導和行業自律，規範行業服務行為，促進行業健康發展。檔案中介服務機構應當加入檔案行業協會，接受檔案行業協會的自律監督。
(5)佛山市特別指出應符合保密法律法規。非保密檔案中介機構應當明確其檔案服務中的保密責任，成立保密工作領導小組，建立保密管理制度和保密應急機制，明確法定代表人、保密工作負責人、重要部門或者項目負責人的保密責任。不得違反保密規定，不得辦理涉及國家秘密的文件或者按照有關業務主管部門的規定不應當辦理的文件；非涉密檔案中介機構的工作場所、檔案人員管理、檔案信息系統和檔案信息設備應當符合相關保密管理要求。
1.3建設國家和行業標準
目前，我國尚未出臺專門的檔案管理服務外包國家標準或行業標準。但部分國家標準和行業標準規定了檔案管理的軟硬件條件和業務操作要求，檔案管理服務外包供應商在服務過程中應當遵守。如檔案館建設標準、檔案館建築設計規範等，對檔案保管服務企業建設檔案庫房具有重要的參考意義。檔案數字化服務企業進行紙質檔案數字化掃描時，應遵循DA/T31-2005《紙質檔案數字化技術規範》。歸檔服務企業的歸檔質量應符合GB/T11822-2008《科學技術檔案組成的壹般要求》、DA/T22-2000《歸檔文件編制規則》、DA/T13-1994《檔案編號編制規則》和DA。值得註意的是，我國正在制定信息科技服務外包標準，壹些地方也出臺了關於信息科技服務外包的地方標準，例如，山東地方標準DB31/T430-2009，深圳地方標準SZDB/78-2013，《金融機構信息科技服務外包質量管理規範》。這些標準對我國制定檔案管理服務外包標準具有重要的借鑒意義。
2檔案管理服務外包的法律和標準問題
2.1法律和標準的建設普遍滯後於實踐的需要。
自1992以來，我國檔案管理服務外包行業發展迅速，規模越來越大。據黃小瑜不完全統計，截至2012年底，全國共有檔案機構376個。[3]近年來，我國陸續出臺了壹系列支持服務外包產業發展的政策文件，如《關於鼓勵政府和企業簽約促進我國服務外包產業發展的指導意見》(財企[2009]200號)、《國務院關於加快發展服務外包產業的意見》(國發[2014]67號)。2012年，全國檔案局長會議提出了“到2020年，全國各級綜合檔案館數字化紙質檔案數量比2010年翻兩番”的工作目標。[4]2065 438+03，楊東泉在全國數字檔案館(室)建設推進會上進壹步提出了“存量數字化”的要求。[5]這進壹步推動了檔案數字化服務外包的快速發展。然而，在檔案管理服務外包產業加速發展的同時，我國檔案管理服務外包的法律和標準卻相對落後。在國家層面，檔案管理服務外包沒有專門的法律法規和標準，只有少數規範性文件和壹些間接相關的標準。在地方層面，相關法律法規和規範性文件雖多，但大多停留在宏觀層面，微觀層面很少涉及，可操作性不強。在執業標準、執業規則、技術手段等方面，處於不完善甚至空白狀態。[6]由於缺乏專門的標準，發包人無法正確評價承包人的服務能力，科學篩選合格的承包人，有效監督承包人的經營行為；承包商不知道如何建立自己的業務操作流程，如何提高服務能力。這導致檔案管理服務外包行業發展面臨諸多法律困境和安全漏洞。
2.2檔案管理服務外包的法律責任規定不明確。
在上述25部副省級以上地方檔案法規中，只有4部提到了檔案中介機構應承擔的法律責任或賠償責任，沒有壹部提及。壹旦檔案在外包過程中丟失、損壞或泄露，大部分簽約方只能被動承擔後果，難以借助法律維護自身權益。例如，筆者在調研中了解到，某綜合檔案館在實施檔案數字化項目過程中，與承包商發生商業糾紛，承包商威脅要拿走存有檔案資料的硬盤。
2.3對檔案管理服務外包人員的素質要求不明確。
目前，檔案管理服務外包團隊整體素質低，離職率高。很多承包商雇傭的壹線員工大多只有高中學歷，有相當壹部分是實習生或者臨時工。即使是包工頭的業務骨幹或項目經理，本科以上學歷的人也很少。整個行業具有檔案學教育背景的從業人員少之又少。此外，大多數承包商對其員工缺乏必要的業務培訓。這使得檔案管理服務外包的質量和安全難以保證。現有的地方檔案法律法規大多規定檔案中介服務機構的工作人員應當具備檔案學相關專業知識和專業技能；但對於從業人員是否應具備檔案學專業教育背景和相關工作經歷，是否需要接受相應的業務培訓，培訓機構和培訓內容等，都沒有明確的規定。
2.4檔案管理服務外包的基礎條件要求不嚴格。
大部分民營文件存儲服務商都沒有專業的文件倉庫，他們的倉庫大多是由廢棄的工廠倉庫改造而成，很多倉庫連最基本的“八項防範”都做不到。[6]更談不上符合檔案館建設標準和檔案館建築設計規範的要求。然而，現有的地方檔案法規大多比較模糊，不具有可操作性。比如《浙江省檔案中介服務管理辦法》中只規定“從事檔案中介服務的場所必須配備必要的安全防護設施，滿足檔案管理的專業化要求”，但並未規定什麽是“必要”，提供安全措施的要求和標準具體指什麽。[7]
2.5缺乏業務操作指南和服務價格指導
現有法律和標準對檔案管理外包業務的操作缺乏具體要求，特別是對發包方與承包方的檔案交接和承包方的質量控制缺乏具體要求，容易造成安全漏洞和質量缺陷。例如，在檔案的數字化掃描中，壹些服務提供商盲目尋求提高速度和降低成本，導致壹些材料易碎、不適合高速掃描儀的文件被銷毀。壹些文件存儲服務機構采用傳統的開架存儲方式，將文件存儲在盒子裏，工作人員可以看到盒子上的敏感信息。而且承包人的業務操作主要靠自己的經驗，比較隨意，承包人之間的業務標準也不統壹，以後很難整合承包方之間的檔案資源。對於檔案管理服務外包項目，不同承包商的報價差異很大。以數字掃描為例，從0.1元頁到2元頁不等，各地區都沒有收費指南和收費標準，有的小企業先低價中標，項目期間再想方設法加價。
2.6法律法規和標準執行不力
實踐調查表明，壹些地方雖然出臺了檔案中介服務的法律法規，但並沒有得到嚴格執行。比如2008年廣東省頒布了《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》，但實際上截至2065，438+04年底備案登記的企業只有65，438+02家。近年來，在檔案管理服務外包過程中，出現了壹些違反相關檔案或保密法律法規的行為，但檔案行政管理部門很少依法處罰。目前，檔案行政管理部門的監管對象多局限於黨政機關和國有企事業單位，檔案管理服務承包商基本處於中間地帶，對檔案管理服務承包商的管理相對較少甚至被忽視。
3對策和建議
3.1加快國家壹級的立法
建議在現有地方性法規的基礎上，積極探索制定檔案管理外包服務的全國性行政法規。此類法律法規可能包括指導思想和基本原則、權利義務、管理制度、設立條件、業務範圍、人員素質、倉儲環境、服務收費、合同簽訂、運營要求、安全保障、法律責任、監督機制等。[9]通過國家立法，為檔案管理服務外包行業創造良好的法律環境，從而促進檔案管理服務外包在法制軌道上快速健康發展。
3.2完善現有的地方性法規
建議各地對現有涉及檔案管理服務外包的法律法規進行補充、細化和完善，特別是增加以下內容:
(1)檔案管理服務外包從業人員的政治素質和業務素質要求；
(二)檔案管理服務外包從業人員參加崗前培訓和在職培訓的要求；
(三)對檔案管理服務承包商的檔案庫房、儀器設備和檔案配件的要求；
(四)檔案管理服務承包商的業務操作流程和服務質量標準；
(5)發包人和承包人之間的文件移交要求。
3.3相關標準和指南的介紹
對於很多暫時不適合法律法規強制性要求的領域，可以制定推薦性國家標準和檔案行業標準。可以考慮出臺《檔案管理服務外包工作規範:總則》、《檔案管理服務外包工作規範:檔案數字化服務》、《檔案管理服務外包工作規範:檔案保管服務》(這三個國家檔案局正在制定)、《檔案管理服務外包從業人員職業道德規範》、《檔案管理服務外包價格參考目錄》等標準或指南。
3.4借鑒國外有益經驗
國外商業文檔中心歷史悠久，行業成熟度相對較高，建立了結構完整、成員廣泛的行業協會，如國際文檔與信息管理服務協會。PRISM為商業文檔中心制定了壹系列行業標準、指南和道德標準，包括運營標準、建築標準、災難恢復標準、保險和風險轉移標準、載體設施標準等等。[10]這些標準指南與業務活動密切相關，可操作性強，基本涵蓋了商業文件中心的主要操作流程和業務環節，對我國制定文件存儲服務外包標準具有重要的參考意義。
3.5加強檔案行政執法和第三方評估。
各級檔案行政管理部門應當依法加強對轄區內檔案服務承包商的監管，定期向社會發布轄區內檔案管理服務外包承包商的執業信息，建立承包商誠信檔案，定期監督、檢查和指導黨政機關、事業單位、國有企業科學發包。中國檔案學會等相關行業協會可以開展檔案管理服務外包行業自律，作為第三方對承包商的服務能力進行評估和認證。