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隨著經濟、醫療和社會的發展,人口老齡化已成為人類***同面對的課題。老齡化並不單指壽命的延長、老年人口數量的增加,而是指老年人口占總人口的比例,以及這壹比例的增長幅度大小。根據國際人口學會編著的《人口學詞典》定義:65歲以上的老年人口比例達到7%的人口結構稱為“老齡化社會”(AgingSociety),65歲以上人口的比例超過14%,叫做“老齡社會”(AgedSociety)。目前,世界上主要發達國家都已經進入老齡化社會,許多發展中國家正在或已經進入老齡化社會。1999年中國也進入老齡化社會,是較早進入老齡化社會的發展中國家之壹。人口老齡化給中國的經濟、社會、政治、文化等方面的發展帶來了深刻影響,也使相應的社會保障政策調整變得日益緊迫。本文主要介紹日本老齡化及其老年人福利保障的發展歷程,為中國應對老齡化的壓力,建立健全的社會保障體系提供壹些借鑒或啟發。
壹、日本老齡化狀況及其趨勢
日本老齡化的第壹個特點是發展速度快。
日本的老齡化進程雖然開始比較晚,但是發展速度非常快。2000年已經基本趕超了歐美其他發達國家,成為世界上人口老齡化發展速度最快的國家。人口老齡化速度的國際比較見下表:
日本的老齡人口從7%增長到14%僅用了24年,除了中國老齡化速度與日本接近之外,歐美國家均需要40～100多年的時間。日本的老齡化速度是這些國家的2到5倍,目前高居世界之首。
日本老齡化的第二個特點是老年人與子女同居率比例的下降。
日本國立社會保障與人口問題研究所的統計資料顯示,1980年老年人壹個人單獨生活的比例為8.5%,老年夫婦獨居的占19.6%,老年人家庭(兩者之和)的比例合計為28%,而與子女同居的家庭比例(包括18歲以下未婚子女和已婚子女的同居)高達69%。但到了2004年,老年人家庭的比例超過50%,與子女的同居率下降到46%。(見下表)這說明傳統的家庭成員對老年人的照顧(贍養)方式正在發生著改變。
與老年人護理息息相關的“社會關系資本”也呈現不斷削弱的趨勢。日本內閣府大臣官房政府宣傳處分別在1975年和2004年對社會意識進行了民意測驗,回答“與鄰居親密交往”的比例1975年為53%,2004年變為22%;從住所來看,回答“與鄰居親密交往”的,農村占35%,小城市占23%,中等城市占19%,大城市占14%。由此可見,“與鄰居親密交往”的比例在過去的20年時間裏持續下降,這種下降趨勢在城市、尤其是大城市最為明顯。
而且在家庭和社會保障方面,農村和城市的情況也不相同。在農村地區,由於人口不斷向城市的流出以及少子化的影響,使老齡化的進程加快,很多村落繼續維持都顯得比較困難。同時,加上農村地區社會醫療和福利的缺乏,老年人的生活狀況異常艱難。在城市地區,子女均為上班族的家庭中,老年人通常白天獨自在家,成為“空巢老人”,無法獲得密集的社區服務,生活狀況同樣不容樂觀。
隨著老年人口絕對數的加大,醫療、保健福利變得日益重要,與此同時,老年人精神生活的豐富、身心健康的保障同樣不可忽視。退休後的生活如何度過,是否存在“社會參與”的可能性?這也是日本老齡化進程中壹直探討的問題。
二、日本老年人福利保障制度的發展過程
日本社會保障制度的建立及發展成熟經歷了3個階段,老齡化的福利保障措施主要是在第二、第三階段形成和發展的,下面按時間先後順序分別予以介紹。
(壹)基礎準備期(戰後到20世紀60年代中期)
戰後,日本人的平均壽命年年提升,需要照顧的老年人數量迅速增加,而就業女性比例的擴大和小家庭的誕生,使獨居老人增多、家庭式的看護能力下降,出現了壹些老年人自殺、老年人虐待等看護問題,因此,日本政府在這壹時期著力解決戰後出現的問題,通過制定計劃、頒布法律等手段,實施福利政策、建立保障制度。被稱為福利基本法的福利6法就是在此時頒布的,〔包括《生活保護法》(1946年)、《老人福利法》(1963年)、《母子及寡婦福利法》(1964年)、《身體障礙者福利法》(1964年)、《精神薄弱者(弱智)福利法》(1964年)、《兒童福利法》(1971年)〕其中,1963年頒布實施的《老人福利法》強調了保障老年人身心健康和生活安定的重要性,規定了福利設施的種類,以派遣家庭侍奉員為主要形式的老年人居家福利服務開始出現。過去實施的生活保障法的福利對象主要針對低收入者,《老人福利法》頒布以後,老年人首次獨立出來成為
福利保障的對象之壹。
然而第壹階段的福利主要作為“措施”等行政行為來實施的,福利客體缺乏主體性,沒有取得服務項目的決定權和選擇權。除了國家提供的公***福利設施服務之外,民間福利的業務主要委托給社會福利法人。社會福利法人從國家領取運營經費,對政府存在直接的責任關系,對服務對象的責任範圍不明確,福利事業者之間很難形成提高服務質量的競爭意願。
(二)社會福利初建期(20世紀60年代中期到80年代末)
第二時期繼續沿用第壹時期已經成形的法律,社會福利目的從“救貧”轉向“防貧”,壹些具體措施開始應用於實踐。
這壹階段日本處於經濟高速增長期,壹方面人們的生活水平不斷提高,另壹方面老齡化帶來的社會問題也漸漸凸現出來。關於老年人的福利、保障理念開始形成,壹些行政、社會福利部門等政府機構與民間個人層面的合作也開始啟動了。例如,為了解決老年人福利設施不足的問題,1971年組建社會福利設施的五年計劃開始實施。1976年東京地區對常年臥病在床老年人的上門看護服務開始出現,厚生省於1978年將這壹服務推廣至全國。1980年,在京都地區成立了“失智老人(老年癡呆癥患者)之家”,這壹組織在全國41個都道府縣都設有支部。
1986年,國家修改了《老年人保健法》,設立了介於醫院和家庭之間的“老人保健設施”,那些完成治療,需要進行身體機能恢復鍛煉的老人,可以利用社區內老人保健設施的日間服務,定期接受訓練。
為了便於培養從事老年人上門看護服務的專門人員,1987年日本政府制定了《社會福利與老年人護理士法》。
但是,由於這壹時期老齡人口的急速增加以及石油危機等經濟狀況的惡化,維持完全由國家推行的福利政策遇到了財政上的困難。因此,接下來的第三時期,修正了不斷擴大的福利政策,福利基礎構造改革(例如從設施服務向居家服務的轉化)與財政改革同步進行。
(三)社會福利實踐期(20世紀90年代初期到現在)
這壹階段,對前兩時期制定的基礎構架進行了大幅度的改革,“地方福利”的理念開始在老齡者福利領域形成。
福利目的從“防貧”轉為生活質量的提高,福利方式從單純的貨幣發放擴大到精神生活的照料,福利對象從貧困和無人照料的特定群體擴展到全體老齡人口和他們的家屬,服務提供者從國家擴展到民間個人和事業團體,福利對象最終獲得了選擇和決定所享受服務的權利。
與這些變化相對應,日本政府出臺了壹系列的立案規劃,如1989年的《推進老年人保健福利10年戰略》(黃金計劃),1994年的《新的推進老年人保健福利10年計劃》(新黃金計劃),1999年的《今後5年老年人保健福利實施方向》等,以及2000年頒布的《社會福利法》(成為以上修正的集大成)。《社會福利法》不但改變了以往社會福利事業法的名稱,而且也修正了社會福利的目的和理念。《社會福利法》規定,社會福利的目的首先是推進地方福利,對個人日常生活給予必要的支持;享受社會福利的居民,應給予參與社會、經濟、文化等各項社會交流的機會;福利計劃的制定應反映居民、社會福利事業者,以及與福利事業相關方的意見等等。
1997年制定、2000年實行的“護理保險制度”將老年人福利制度和老年人保健醫療制度合二為壹,受支援的對象由特定人群擴展到所有老年人。通過加入保險可以獲得的生活幫助包括:被保險人入住到各種護理設施的護理保險設施服務,以及不斷受到重視的上門護理、日托護理和短期看護等居家服務。護理保險制度實行以後,營利法人和非營利法人也加入到老人福利行業的領域中,與行政部門壹起成為福利事業的主體。營利法人的服務主要局限在“護理保險法”規定的範圍內、或可以獲得壹定收益的領域,老年人精神支援等方面,民間非營利團體和義務工作者作出了巨大貢獻。前面提到,過去被保險人與福利行政機構的關系是不對等的,制度實行以後,老年人可以自由選擇護理提供方和護理項目。更為重要的是,護理保險制度使地方根據具體情況的變化,變更護理保險計劃的立案成為可能。2006年4月,厚生省又對護理保險進行了新的修正,推出了重視預防、建立社區型服務的護理醫療新體系,“地方福利”的理念得到深入貫徹。
三、日本應對老齡化的福利保障措施對中國的啟示
日本作為後發資本主義國家,很多促進經濟發展和完善社會保障的經驗是值得借鑒的,尤其是在老年人社會福利領域。
過去,日本政府主要采取國家主導下針對特定老齡階層的保障政策,而大多數老年人的護理主要是家庭成員、特別是女性的責任。但隨著老齡化的進展和需要護理人口的激增,國家財政負擔不斷加重,傳統社會觀念逐漸弱化,單純依靠家庭的力量漸漸不能滿足需要,於是引入“護理保險制度”,老年人福利事業遵循了世界主要發達國家的普遍規律,向著市場化、社會化的方向發展。而日本的獨特之處,是在家庭、市場、國家之外,充分發揮了市民組織(誌願者、民間非營利團體、傳統地區組織)的作用,在公***福利制度的基礎上對福利資源的靈活運用。應對老齡化的措施方面,日本的經驗可以被很多具有相似文化背景的亞洲國家所借鑒。
中國作為世界第壹人口大國,龐大的人口基數使將來老齡化的規模和速度絕不亞於日本。根據第五次人口普查的結果顯示,2000年11月中國65歲以上人口達到8811萬人,占總人口的比例超過7%,也步入了老齡化國家的行列。與其他國家相比,中國老齡化除了以上提到的規模龐大和發展速度快的特點之外,還具有地區差異大、人口高齡化與經濟發展不平衡、家庭撫養能力減弱和應對老齡化的制度準備不充分等特點。面對老齡化的巨大壓力,中國在老年人社會保障方面與其他國家相似,首先從法律上給予了充分的重視,在國家的基本大法《憲法》和《中華人民***和國老人權益保護法》(1996年制定)等法規綱要中,對老年人權力、社會參與等多項內容做了明確的規範。現行體制下,老年人社會保障的實施主體主要是民政部門等政府機關,以及中國老齡者問題全國委員會(1995年改為中國老齡者協會)和全國老齡工作委員會(1999年成立)等議事協調機構。因為還沒有形成像日本那樣成熟的老年人福利保險制度和年金制度,以及中國城市農村二元結構的影響,目前老年人福利保障仍然基本面向特定人群,例如養老保險制度主要覆蓋城鎮企事業職工和靈活就業人員,以及少數農村地區參保人,醫療保險目前只覆蓋城鎮企事業職工和靈活就業人員。老年人護理項目與世界其他國家相似,包括設施服務和居家服務。城市老年人設施服務比較健全,包括老年人福利院、養老院、老年公寓、老年人服務中心等,農村的敬老院目前只能收容無法定供養義務人、無勞動能力、無生活來源的部分老年人。居家服務方面,以2001年開始實施的“全國社區老年福利服務星光計劃”為代表的社區服務漸漸成形,但目前還不成熟。
雖然我國老齡化程度還比不上日本那樣嚴重,但老人絕對值數量已居世界之冠,因此在老年人福利保障方面必須未雨綢繆,我們可從日本等老齡化國家汲取經驗,探索和完善符合我國國情並能取得真正實效的福利政策。
(壹)護理服務市場化,服務主體多元化
同日本類似,中國在老年人福利方面,除了國家根據財政狀況建立保障制度之外,目前仍然延續著家庭成員、血緣關系等照顧老人的傳統習俗。因為具有血緣關系的家庭親情不僅可以滿足老年人的身體護理,而且可以滿足老年人的心理慰藉,這是其他護理方式無法達到的,因此家庭的作用繼續占主導。但是,隨著家庭趨向小型化,獨生子女家庭增多,婦女廣泛就業,老年人壽命延長,要護理比例的增大,政府的保障能力和家族的護理能力漸漸無法滿足實際的需要。所以充分發揮市場的靈活性,依靠社會力量,開發誌願者、非營利團體等多樣化的福利資源成為解決老齡化問題的壹條有效途徑。
發揮民間團體的作用,建立居民與行政機關溝通的有效橋梁,將老年人的需要及時反映到有關部門,再針對需要,對實行中的政策和服務項目及時做出調整。
(二)加強老年人居家護理服務,建立壹種便利、公平、高效的援助體系
目前,鑒於我國現有經濟發展水平,政府財政投入有限,建立大規模的老年人保健設施,引導老年人到服務設施實現醫療、護理等的規劃在短期內無法實現,因此仍然以居家分散護理為主具有更廣泛的適用性。民政部門可以組建醫療機構和誌願者為主的家訪服務隊,不但對高齡老人、殘疾老人,而且對全體離退休老人都定期進行保健知識的傳授和輔導,重視預防體系建設,使只需生活護理的老人從醫療體系中剝離出來,讓醫療保險制度起到應有的實效,節約寶貴的醫療資源。同時,國家投入壹定財力建立專門的護理設施,對不宜居家護理的老人在設施內集中護理,享受護理方式由專門機構認定。
(三)完善法律體系,形成老年人福利保障服務網絡
日本1963年成立的《老年人福利法》不但包括老年人設施福利對策、居家福利對策,還包括老年人生存價值等方面內容,成為老年人福利制度創建的基本依據。同時,與此配套的保健、醫療、住宅、教育、勞動等相關法律也漸漸出臺,這為日本從容應對老齡化帶來的社會問題提供了保障。而我國在老年人福利保障方面雖然制定了大量法律法規,但老年人社會保障制度的基本法《老年人福利法》至今尚未成形。因此在老齡化問題日益嚴峻的今天,我國急需完善與老年人社會保障相適應的法律體系。
通過優惠政策鼓勵社會資金舉辦老年人護理機構,並由民政部門制定專門規章加以管理。同時對社區老人福利中心的從業人員進行嚴格培訓,提高服務質量。最後也是最根本的,是有計劃的改革養老保險和醫療保險制度,擴大參保人的範圍,通過建立個人賬戶制度,強化個人養老意識,建立多層次的基金籌集模式,努力實現老年人福利保障服務的可持續發展。
以上介紹了日本老年人福利保障措施對中國的幾點啟示,還需要強調壹點的是,日本的老齡化是伴隨著戰後經濟的高速發展而不斷加深的,是社會、經濟發展的自然產物,而中國卻是在經濟還不十分發達的時候,老齡化問題卻加速到來,因此在思考應對中國老齡人口的社會保障時,需要考慮到中國相對其他國家“未富先老”的特殊性。在重視老年人福利保障的同時,強調經濟發展的可持續性,構造適合中國國情的勞動力市場制度,建立起相關的配套改革也是非常重要的。
根據“中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告”,21世紀中期將是我國人口老齡化最嚴峻的時期,在老齡化高峰期到來之前,必須做好充分的準備,采取強有力的應對措施,完善老年人社會保障制度,確保社會健康穩定的發展。