社會福利與社會保障概念界定的國際慣例
社會保障與社會福利概念內涵外延豐富多彩，二者存在諸多相同之處。社會福利和社會保障在概念、制度與服務實踐層面存在千絲萬縷的廣泛聯系和相似之處，二者相互交織和相互作用範圍廣泛，相互依賴程度較高，這是難以區分二者的客觀因素。概括而言，社會保障與社會福利存有如下壹些相同之處：（1）它們均具有多種多樣的豐富內涵，二者都是社會政策與社會福利理論的核心概念；（2）社會福利與社會保障既是壹種政府行為，壹種價值觀念，壹個核心概念和壹個學術領域，又是壹種制度安排，壹種社會政策和社會服務（Midgley，2000）；（3）社會福利與社會保障概念和制度都是不斷發展變化的，二者的互動關系也是不斷發展變化的，而且在不同社會文化處境下有所不同；（4）社會福利與社會保障都是滿足人類需要的制度性安排（Doyal＆Gough，1991）；（5）從廣義角度看，社會福利與社會保障制度都是為了改善人類生活質量，提高社會成員的福利水平。雖然社會福利、社會保障概念與制度之間存在諸多相同之處，但是二者幾乎在所有層面中均存在重大和根本性差異之處，而且這些差異之處已獲得國際學術界的廣泛認同，成為舉世公認的學術傳統。
歐美國家社會保障與社會福利概念理論界定和社會理解已形成某種形式“國際慣例”。從詞源和語意學角度看，保障（security）意思是指安全、平安的狀態。保障的詞根是secure，意味穩固牢靠、免受攻擊侵害和無憂無慮的狀態。社會保障字面意思就是社會安全、社會安定狀況或政策措施，這正是臺灣學者通常將社會保障譯為社會安全的理由（周建卿，1980）。福利起源古代詞匯farewell，其意思是走或好。英國權威的牛津詞典將福利涵義等同好運、幸福、福祉和繁榮。現代welfare概念是well和fare兩詞意思的綜合。Well的意思是好，fare的意思是生活，兩者綜合起來就是幸福人生、美好生活或追求幸福生活（壹番瀨康子，1998）。這意味福利的基本內涵和本質特征是指壹種美好生活狀態，或是壹種福祉、幸福快樂和滿意的狀態。廣義社會福利泛指壹切對人們“有益處”的事物（商品、服務和金錢）、機會、狀況以及各種努力。狹義社會福利因應不同時期與不同國家社會狀況有所不同（Midgley，1997）。顯而易見，安全只是美好生活狀況的基本層面之壹，社會福利是個內涵外延遠比社會保障更為豐富多彩的概念；社會保障內涵外延爭議不大，相對清楚。社會福利在不同國家與不同時期具有不同涵義，是個動態發展和與文化相關的概念。
從產生時代和發展階段看，社會保障制度是工業化、都市化和現代社會的必然產物。綜觀世界各國社會保障歷史發展，無論是作為概念，還是作為壹種社會制度，社會保障歷史都不算長，是現代社會特有現象與制度性安排。社會保障是個“歷史性問題”，是社會現代化的產物（國際勞工組織，1989）。更為重要的是，社會保障“歷史性問題”的性質意味在經濟發展和社會發展達到壹定階段時，社會保障問題重要性將大為下降。英國社會政策大師馬歇爾認為，英國1970年代時以消除貧困為主要目標和主要服務最低社會經濟層次人群的社會保障已退居次要地位，而關註所有人、而不單單是窮人和低下階層福利狀況的社會福利則處於主導地位（Marshall，1975）。與此對應，社會福利不是“歷史性問題”，而是人類社會永遠追求的美好理想，是貫穿人類社會發展進程的永恒主題。更為重要的是，與社會保障發展趨勢截然相反，社會福利將隨社會經濟發展水平提高而在社會生活中扮演越來越重要角色。這意味社會福利是個蒸蒸日上和“朝陽”性質社會事業。顯而易見，社會保障同工業化和都市化發展密切相關的，是人類社會改善生活狀況和提高福利水平歷史長河中的早期和短暫階段，這是具有普及性意義的歷史發展規律。社會福利則是與人類社會發展休戚與***的永恒主題，是現代社會生活方式的核心組成部分，是測量社會經濟發展水平和社會文明程度主要指標。
從興辦動機與發展動力源泉角度看，世界各國建立社會保障制度的直接動機是對經濟問題及其衍生社會問題的被動回應，間接動因是為人口社會再生產，維護社會秩序和確保必要的社會整合（國際勞工組織，1989）。從美國的狀況看，（1）對就業機會和掙工資者的保護；（2）提供退休津貼；（3）社會服務項目的擴展；（4）聯邦政府對依賴人群支持四個方面的關註或動機導致美國1935年的社會保障立法（Beoek，1966）。與此相反，人類從事社會福利動機與目的多種多樣，涉及政治、經濟、社會、宗教和意識形態諸多因素影響，興辦動機與推動力量遠比社會保障復雜多樣。概括來說，人類從事社會福利動機主要有（1）互助；（2）宗教感召和宗教福利活動；（3）為政治上優勢和獲得權力；（4）經濟動機和社會問題的社會成本考慮。社會福利是不可或缺和積極的社會投資；（5）意識形態動機與因素影響。效率與公平，個人主義和集體主義，平等和公平是對社會福利發展影響較大的價值觀念（Macarov，1995）。簡言之，各國建立社會保障主要動機和動力是對就業及其相關經濟保障問題的關註，政府從事社會保障動機遠比社會福利簡單、直接和明了。人們興辦社會福利動機遠比社會保障復雜多樣，涉及政治經濟、社會文化和意識形態等多種因素影響。社會福利發展動因和推動力量多元化導致社會福利政治色彩濃厚，充滿爭議與價值判斷。
從政策目標和制度目的角度看，社會保障制度核心目標是，通過收入保障方式滿足弱勢社群和劣勢群體的基本需要，恢復他們的社會功能，提高他們的綜合素質和社會競爭力來維持現存社會秩序，保證社會正常化運轉（莫泰基，1993）。與此對應，社會福利制度目標體系復雜多樣，總體目標與具體目標互為壹體。社會福利政策總目標是通過各種方法（包括收入保障、實物救濟和服務提供）提高所有社會成員的福祉。社會福利制度具體目標多種多樣，而且隨社會經濟發展狀況有所不同。美國學者認為，社會福利制度目標由社會穩定、充分就業、經濟發展和消除貧困四部分組成（Mencher，1974）。英國社會政策大師馬歇爾認為，社會福利政策目標是消除貧困，福利最大化和追求平等，而且三個目標之間相互融合（Marshall，1975）。簡言之，社會保障制度目標是通過收入保障服務滿足弱勢社群的基本需要，進而達致維持現存社會秩序目的。社會福利制度目標體系與層次結構遠比社會保障豐富復雜，覆蓋人類生活方方面面。消除貧困，福利最大化和追求平等是社會福利的主要目標。
從服務範圍和服務內容看，社會保障主要是收入保障與實物救助，經濟保障色彩濃厚。依據國際勞工組織界定，社會保障服務內容主要由社會救助、社會保險、由國家財政收入資助的津貼、家庭津貼、儲蓄基金，還有雇主規定的補充條款和環繞社會保障發展的各種補充方案七部分組成（國際勞工組織，1989）。這些服務的***同特征是側重就業者及其家庭成員的收入保障和實物救助。與此對應，社會福利不僅範圍廣泛，覆蓋個人生活需要所有領域，而且世界各國福利範圍與內容普遍隨社會經濟發展水平提高而不斷擴大（Gilbert，Specht＆Terrell，1993）。英國學者認為，社會福利範圍由社會保障、個人社會服務、健康服務、教育、就業服務和住房六部分組成（Hill，1980）。社會保障只是社會福利制度的基礎性組成部分。更為重要的是，社會福利內容與範圍隨社會經濟發展水平提高和福利觀念變化而不斷擴大，這種狀況典型反映在英國社會福利歷史發展狀況中。二次世界大戰前，英國社會福利主要局限於滿足工人階級的需要，而且這也被認為是社會福利的適當範圍。二次世界大戰後，社會福利擴大到所有社會成員，這主要體現在全民健康服務，全民保險計劃和初中教育上，以致有些人認為現在社會福利主要受益者是中產階級，而非低下社會階層（Robson，1976）。這種狀況並非英國特有的現象，而是歐美發達國家的普遍性現象。簡言之，世界各國社會保障範圍比較清楚固定和有限，社會保障服務內容集中在經濟保障。但是社會福利範圍與內容則隨社會經濟發展日益增多，不斷擴大和動態發展，範圍與內容包括經濟保障、社會投資和社會環境。
從服務對象角度看，社會保障服務對象主要是由弱勢社群和社會勞動者兩部分人組成。弱勢群體主要是“值得幫助”的無勞動能力者，社會勞動者主要是社會保險對象，他們主要是勞動市場就業者及其家庭成員，以及處於需要狀況的家庭（ISSA，1993）。總體來說，社會保障對象壹般包括全體勞動人口或是與勞動人口有關的依賴人口（美國社會保障署，1989）。與此同時，社會福利對象理論上是全體社會成員。這意味社會福利對象不僅包括弱勢社群和依賴人群，而且包括普通社會成員和所有處於需要中的人與人群（Robson，1976）。在現實社會處境下，社會福利對象不僅有公民權資格限制，而且還受到社會福利資源多寡和優先次序的影響（Marshall，1992）。簡言之，社會保障對象主要由弱勢群體和社會勞動人口組成。社會福利對象則比社會保障對象廣泛的多。社會福利理論上包括所有社會成員。
從服務方式和服務形式角度看，社會保障主要是以現金保障和實物救濟為主，服務保障居於次要地位。壹般來說，社會保障服務方式與形式主要是收入保障為主，服務形式的社會保護為輔（美國社會保障總署，1989）。與此同時，歐美國家福利服務方式和形式分為三大類型：壹是提供經濟保障，二是提供實物救助，三是提供社會服務（Macarov，1995）。社會福利方法主要以社會服務為主，經濟保障和實物補助為輔。在歐美國家中，伴隨社會經濟發展水平提高和人民生活質量改善，“軟性的”社會服務在需要滿足和社會生活中扮演越來越重要角色。社會、心理和文化性因素在需要滿足中發揮越來越大作用，“硬性的”現金收入保障作用在基本生活需要滿足以後反而有所下降（Kahn，1979）。簡言之，社會保障服務方式是以“物質的”收入保障和實物補助為主，“軟性的”服務居於次要地位。在社會福利之中，社會服務和精神心理健康服務等非物質因素與方法發揮越來越大的作用，經濟保障和物質救助只扮演基礎性角色，社會服務與非物質福利的服務方式越來越重要。
從資金來源與資源構成看，社會保障資金來源是國家財政提供為主，雇主和雇員供款為輔，資源來源相對比較明確和固定。壹般來說，社會救助資金來源主要是國家財政收入。社會保險資金來源主要是雇主、工人和國家三方負擔的（國際勞工組織，1989）。與此同時，社會福利資金來源以國家財政提供為主導，個人、家庭、社區、雇主和就業場所、誌願機構、宗教團體，以及市場（私人商業機構）多方面提供，呈現多元化特色（Spicker，1995）。更為重要的是，因為社會福利內涵外延豐富多彩，既涉及政治經濟因素，又包括社會文化傳統，既牽涉物質福祉，又關系心理福祉，既涵蓋社會環境，又包括機會、選擇、權利和社會平等狀況，所以社會福利資源遠遠超出資金的範圍，擴大到各式各樣的非貨幣資源與收入，例如關愛的態度與價值觀念，和諧有序的社會環境，相互支持的社會網絡關系和溫馨美滿的家庭生活（Flemmming，1978）。簡言之，社會保障服務資金籌措渠道相對固定和明確，社會保障資源構成是相對單壹和專門化。社會福利不僅資金來源和籌措渠道異常多元化，而且社會福利資源來源與構成極為多樣化，遠遠超越單純貨幣資源的範圍。國家、市場、家庭和社區在需要滿足中***同發揮作用。
從服務功能與服務性質角度看，社會保障特別是社會救濟制度主要發揮社會治療、強化工作倫理和社會控制的作用。更為重要的是，社會救助的社會治療和社會控制導致接受救濟之人具有濃厚的恥辱感（Pinker）。社會保險制度既有社會互助功能，又有預防社會風險的功能。從服務性質角度看，社會保障特別是社會救濟主要是消極治療和事後補救性質（Robson，1976）。與此對應，社會福利基本功能是確保人們有效發揮功能，降低社會不平等，提高社會成員生活質量，營造機會平等的社會環境，促進人的最大化發展和發掘人的潛能，促進經濟發展和提高社會質量（Smith，1965）。簡言之，社會保障服務主要功能是社會控制和強化工作倫理，性質是消極治療和事後補救。社會福利功能不是消極的社會開支，而是社會投資與預防社會風險的制度性機制。這意味社會福利不是經濟增長負擔，而是經濟增長的社會前提和社會基礎設施。
簡要討論與基本結論
社會保障與社會福利內涵外延存在諸多差異之處，二者關系錯綜復雜和需要重新理解。社會福利與社會保障的社會理解意義重大，是理解社會現實和分析福利政策的基礎。總體來說，無論是作為概念，還是作為社會制度，社會福利內涵外延遠比社會保障更為豐富多彩和博大精深。無論從何種角度看，社會保障都是個小概念，社會福利則是個大概念。依據前述國際慣例，社會保障與社會福利關系既是部分福利（社會保障）與整體福利（社會福利）的關系，基礎福利（社會保障）與主體福利（社會福利）的關系，又是物質福祉（社會保障）與社會心理福祉（社會福利）的關系，還是簡單低級福利（社會保障）與復雜高級福利（社會福利）的關系，現實福利（社會保障）與未來福利（社會福利）狀態的關系。這意味社會保障與社會福利基本關系是，社會保障只是社會福利的基礎部分，社會保障包括在社會福利之中，國家層面整體性制度安排和制度設計應該是“社會福利制度”，而不是“社會保障制度”。
社會保障與社會福利概念的中國版理解事關重大，不僅直接反映中國社會福利現實，而且影響中國社會福利制度創新與中國社會發展質量。目前中國社會福利制度安排的制度性特征和福利政策模式，反映政治精英、社會精英和普通民眾追求“社會保障”而非“社會福利”的主流價值觀念，也反映中國社會目前社會經濟發展狀況處於社會主義初級階段，人民生活總體上處於由溫飽向小康過渡的狀況。如果從中國是個發展中國家，目前社會經濟發展水平不高，國家滿足人民需要的能力尚有待提高，因而將社會福利制度建設重點和優先領域放在社會保障領域，因而特別強調社會保障，這是完全可以理解的，而且也完全符合現階段中國社會的國情民意。但是，長遠來看，如果按照社會保障包含社會福利的理解來進行制度設計與發展規劃的話，這非常不利於中國社會福利制度建設的整體利益和長遠發展，容易使人產生本末倒置和關系不順的感覺，而且極為容易使人們誤入歧途，無法正確地選擇未來的發展方向。更為重要的是，這不僅不利我們準確科學地觀察社會福利現實和理解社會福利議題，妨礙中國社會福利制度創新，而且妨礙我們與國際學術界的平等對話，妨礙我們與世界社會工作者的交流合作。在中國已經進入WTO背景下，特別是黨的十六大明確提出“全面建設小康社會”，努力改善人民生活狀況和提高生活質量的處境下，中國社會政策優先領域與工作重點應盡快由社會保障向社會福利位移，並且在社會福利政策領域中同國際慣例盡快接軌，已成為擺在中國政府當前壹項刻不容緩的工作。